Instrumentos de política pública de desperdício alimentar nos países da América do Sul: um olhar sobre a gestão urbana sustentável

¹ Faculdade de Direito de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo – taisacintradosso@usp.br

² Faculdade de Direito de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo – trentini@usp.br

RESUMO

O trabalho discute os instrumentos de políticas públicas de desperdício alimentar nos países da América do Sul, dada a proximidade histórica, social, política e comercial desses países. O estudo busca verificar qual o desenho de funcionamento da política pública nos países da região, Brasil, Peru, Chile, Paraguai e Argentina, e identificar os instrumentos definidos pela lei para permitir a operacionalização da política pública de desperdício alimentar. Ao final, busca verificar como esses instrumentos contribuem para a gestão urbana sustentável nos territórios estudados. O objetivo da pesquisa é analisar como a normatização do tema no local objeto de estudo pode contribuir com indicadores e sugestões para inclusão da pauta alimentar nas agendas públicas, com enfoque na gestão urbana sustentável. Quanto à metodologia, a pesquisa é interdisciplinar e sociojurídica, de caráter empírico. Na pesquisa bibliográfica da pesquisa, se delineará questões conceituais, sendo que, após, será feita a coleta de dados de natureza documental normativa. Como problemática da pesquisa, verifica-se em que medida os instrumentos de políticas públicas de desperdício alimentar previstos na legislação do Brasil, Peru, Chile, Paraguai e Argentina contribuem para inclusão da pauta alimentar nas agendas públicas municipais, com um olhar para a gestão urbana sustentável.

Palavras-chave: política pública; alimentos; sustentabilidade

ABSTRACT

This paper discusses the instruments of public policies on food waste in South American countries, given the historical, social, political and commercial proximity of these countries. The study seeks to verify the design of public policy in the countries of the region, Brazil, Peru, Chile, Paraguay and Argentina, and to identify the instruments defined by law to allow the operationalization of public policy on food waste. Finally, it seeks to verify how these instruments contribute to sustainable urban management in the studied territories. The objective of the research is to analyze how the regulation of the topic in the studied location can contribute with indicators and suggestions for the inclusion of the food agenda in public agendas, with a focus on sustainable urban management. Regarding the methodology, the research is interdisciplinary and socio-legal, of an empirical nature. The bibliographical research of the research will outline conceptual issues, and then the collection of normative documentary data will be carried out. As a problematic of the research, it is possible to verify what extent the public policy instruments for food waste provided for in the legislation of Brazil, Peru, Chile, Paraguay and Argentina contribute to the inclusion of the food agenda in municipal public agendas, with a view to sustainable urban management.

Keywords: public policy; food; sustainability

Introdução

A alimentação adequada é um direito fundamental do ser humano, inerente à dignidade da pessoa humana, e está intimamente ligada à qualidade de vida urbana e à promoção de cidades sustentáveis.

O Brasil é detentor de rica biodiversidade e cada bioma tem suas particularidades, riquezas e vocações. Há amplas oportunidades de produção e melhoria nutricional por meio de alimentos ainda pouco conhecidos ou explorados em cada bioma. A ciência pode desempenhar um papel fundamental para diversificar a alimentação brasileira, delineando dietas saudáveis e adaptadas aos paladares da região (Hungria, 2024, p. 17).

O Poder Público deve adotar as políticas e ações que se façam necessárias para promover e garantir a segurança alimentar e nutricional da população, sendo a perda e desperdício de alimentos uma realidade cada vez mais preocupante, que demanda análise e discussão.

O fato de que quantidades substanciais de alimentos são produzidos, mas não consumidos por humanos, tem impactos ambientais, sociais e econômicos substanciais. A fome, a má nutrição e a desnutrição são manifestações da violação do direito à alimentação adequada.

Combater a perda e o desperdício alimentar é um desafio crescente em todas as partes do mundo. De acordo com o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente de 2021, cerca de 17% dos alimentos disponíveis para os consumidores em mercados, residências e restaurantes acabam sendo descartados. No Brasil, estima-se que o desperdício alimentar das famílias alcance 60 kg por pessoa anualmente, totalizando 12 milhões de toneladas por ano (Programa das Nações Unidas para o Ambiente, 2021).

Esse é um dos desafios elencados pelos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 da ONU, sendo que os impactos do desperdício de alimentos afetam as três dimensões da sustentabilidade: social, econômica e ambiental (Organização das Nações Unidas Brasil, 2023).

Socialmente, há uma desconexão entre a insegurança alimentar e o descarte de alimentos que poderiam ser consumidos. Economicamente, o desperdício está ligado à má gestão de recursos, tanto humanos quanto materiais. Ambientalmente, está relacionado ao uso inadequado dos recursos naturais, à geração de resíduos que prejudicam a conservação ambiental e ao agravamento das mudanças climáticas.

Nesse sentido, a pesquisa verifica qual o desenho de funcionamento da política pública nos países da região, Brasil, Peru, Chile, Paraguai e Argentina, e identifica os instrumentos definidos pela lei para permitir a operacionalização da política pública de desperdício alimentar. A problemática da pesquisa busca verificar em que medida esses instrumentos contribuem para a gestão urbana sustentável nos territórios estudados.

A partir de quatro categorias de análise definidas pela professora Ana Maria de Oliveira Nusdeo, (i) instrumentos de comando e controle, (ii) econômicos, (iii) financeiros e (iv) de informação e participação, a pesquisa relaciona os instrumentos nas legislações alimentares entre o Brasil e seus vizinhos sul-americanos, Peru, Chile, Argentina e Paraguai.

Com o mapeamento dos instrumentos e respectiva classificação, a pesquisa analisa e discute os resultados verificados tendo como referencial a gestão urbana sustentável, um dos pilares para o debate do combate e erradicação da fome e à promoção da cidade sustentável.

Desse modo, o objetivo geral da pesquisa é analisar como a normatização do tema no local objeto de estudo pode contribuir com indicadores e sugestões para inclusão da pauta alimentar nas agendas públicas, com enfoque na gestão urbana sustentável.

A partir do objetivo geral, tem-se como objetivos específicos: i) verificar os instrumentos de política pública de desperdício alimentar nos países da América do Sul: Brasil, Peru, Chile, Paraguai e Argentina; ii) a partir de quatro categorias de análise definidas pela professora Ana Maria de Oliveira Nusdeo, (a) instrumentos de comando e controle, (b) econômicos, (c) financeiros e (d) de informação e participação, a pesquisa relaciona os instrumentos nas legislações alimentares entre o Brasil e seus vizinhos sul-americanos, Peru, Chile, Argentina e Paraguai; iii) com a categorização acima indicada, o estudo pretende interpretar os resultados e discuti-los, verificando em que medida esses instrumentos contribuem para a gestão urbana sustentável nos territórios estudados.

Quanto à metodologia, a pesquisa é interdisciplinar e sociojurídica, de caráter empírico. Na pesquisa bibliográfica da pesquisa, se delineará questões conceituais, sendo que, após, será feita a coleta de dados de natureza documental normativa.

O tema do desperdício alimentar é atual e urgente, delimitando um planejamento nacional, com normas gerais, aos quais os demais entes, a partir das premissas elaboradas, disciplinarem especificamente sobre o tema, tal como ocorre com todos os temas relacionados ao meio ambiente e às cidades, e tantos outros temas correlatos, com vistas à proteção integral do interesse público a da sociedade, sendo dever de todos os entes federados a promoção do direito humano à alimentação adequada

Materiais e Métodos

Quanto à metodologia, a pesquisa é interdisciplinar e sociojurídica, de caráter empírico. A escolha e definição do estudo de caso foi reforçada no âmbito da pesquisa desenvolvida nas atividades do “Laboratório De Food Law: desperdício de alimentos”¹ (Trentini; Dosso; Cafolla, 2024).

Na parte bibliográfica da pesquisa, se define questões conceituais sobre o direito à alimentação e o combate à perda e desperdício de alimentos, sendo que, superada a parte bibliográfica, a pesquisa realiza a coleta de dados, documental normativa, sobre políticas públicas municipais alimentares no local objeto de estudo.

Após a coleta, os dados são compilados, analisados e organizados, sendo que, com as conclusões estabelecidas, apresentam-se sugestões de políticas públicas para inclusão da pauta alimentar nas agendas públicas municipais visando, notadamente, o combate e erradicação da fome e à promoção da cidade sustentável.

Destaca-se que a amostra de países selecionados para a análise das legislações sobre desperdício alimentar foi baseada na proximidade histórica, social, política e comercial dos países da América do Sul com o Brasil. Nesse sentido, a pesquisa se propõe a comparar os avanços nas legislações alimentares entre o Brasil e seus vizinhos sul-americanos, proporcionando uma visão mais detalhada e contextualizada das políticas de combate ao desperdício de alimentos na região.

A pesquisa foi iniciada utilizando os sites governamentais e dos órgãos legislativos dos países da América do Sul, buscando especificamente as palavras-chave: "desperdício de alimentos", "perdas de alimentos" e "doação de alimentos".

Esse processo permitiu a identificação das legislações pertinentes em cada país. Posteriormente, com base em uma análise qualitativa do conteúdo das normativas encontradas, foram selecionados os países cujas legislações são objeto de estudo detalhado: Peru, Chile, Argentina, Paraguai e Brasil.

No que se refere ao estudo da legislação brasileira, importante mencionar que o recorte legislativo foi feito no âmbito da competência da União, considerando o caráter de regulamentação geral das leis federais, não abrangendo o estudo as legislações estaduais e municipais sobre o tema, dada a peculiaridade inerente a cada uma.

Tal como ocorre com todos os temas relacionados ao meio ambiente e às cidades, com vistas à proteção integral do interesse público a da sociedade, é dever de todos os entes federados a promoção do direito humano à alimentação adequada, conforme previsão expressa dos § 1º e 2º, do artigo 2º, da Lei n. 11.346/2006², umas das leis objeto de estudo, conjuntamente com outras leis encontradas, conforme quadro abaixo:

País	Lei	Ementa
Peru	Lei n. 30988, de 19 de julho de 2019	Promove a redução e a prevenção de perdas e desperdícios de alimentos
	Lei n. 31477, de 18 de maio de 2022	Promove ações para a recuperação de alimentos
Chile	Decreto n. 17, de 15 de setembro de 2020	Cria a Comissão Nacional para a Prevenção e Redução das Perdas e Desperdícios de Alimentos
Argentina	Lei n. 25.989, de 06 de janeiro de 2005	Cria regime especial de doação de alimentos com o objetivo de satisfazer as necessidades alimentícias da população socioeconomicamente vulnerável.
	Lei n. 27.454, de 29 de outubro de 2018	Cria o Plano Nacional de Redução de Perdas e Desperdício Alimentar
Paraguai	Lei n. 6.601, de 09 de setembro de 2020	Estabelece o regime especial para a doação de alimentos
Brasil	Lei n. 14.016, de 23 de junho de 2020	Dispõe sobre o combate ao desperdício de alimentos e a doação de excedentes de alimentos para o consumo humano

Por fim, considerando o material e método indicados, o estudo se propõe a enfrentar a problemática apresentada, o que faz conforme exposto nos próximos itens.

Resultados e Discussão

A partir dos dados coletados e organizados, considerando o objeto de estudo e a problemática da pesquisa, tem-se os seguintes resultados:

Instrumentos	Política pública
No âmbito do comando e controle	Chile: criação de uma comissão assessora ministerial pelo Chile, para (i) assessorar autoridades na delimitação de políticas, planos e programas; (ii) propor ações; e (iii) recomendar medidas e melhorar a informação; Argentina: criação de um registro para a inscrição dos responsáveis pelo recebimento dos produtos alimentícios na Argentina, o Registro de Instituições de Bien Público Receptoras de Alimentos; Brasil: autoriza aos estabelecimentos dedicados à produção e ao fornecimento de alimentos, incluídos alimentos in natura, produtos industrializados e refeições prontas para o consumo, a doar os excedentes não comercializados e ainda próprios para o consumo humano que atendam os critérios estabelecidos: (i) devem estar dentro do prazo de validade e nas condições de conservação especificadas pelo fabricante, quando aplicáveis; (ii) não podem ter comprometidas sua integridade e a segurança sanitária, mesmo que haja danos à sua embalagem; (iii) devem ter mantidas suas propriedades nutricionais e a segurança sanitária, ainda que tenham sofrido dano parcial ou apresentem aspecto comercialmente indesejáveis.
No âmbito das ações econômicas e financeiras	Brasil: institui que, durante a pandemia da Covid-19, o governo brasileiro iria adquirir alimentos preferencialmente da parcela da produção de agricultores familiares e pescadores artesanais que estavam sendo afetados pelas medidas de combate à pandemia;
No âmbito dos instrumentos de informação e participação	Argentina: tem-se a promoção de políticas públicas que envolvam: (i) campanhas de informação; (ii) capacitação de agentes; (iii) desenvolvimento de processos mais tecnológicos de conservação de produtos e aumento do acesso a inovações; (iv) melhor infraestrutura; e (v) assinatura de acordos; Paraguai: previsão da promoção de políticas públicas que visem a conscientização dos consumidores e dos setores público e privado do país. Peru: previsão da promoção de atividades de capacitação e fomento de boas práticas em toda a cadeia alimentar, implementação de programas de prevenção regional e local, promoção da participação do setor privado e da população e formação de pesquisadores especializados na redução e prevenção das perdas e desperdícios de alimentos, medida de grande importância da presente legislação, que traz propostas mais aprofundadas e de maior impacto, conforme restou observado.

Com os resultados obtidos, considerando a problemática da pesquisa, qual seja, em que medida os instrumentos de políticas públicas de desperdício alimentar previstos na legislação do Brasil, Peru, Chile, Paraguai e Argentina contribuem para inclusão da pauta alimentar nas agendas públicas municipais, com um olhar para a gestão urbana sustentável, passa-se às discussões decorrentes.

De início, é possível aferir que os resultados obtidos denotam uma preocupação com a questão do desperdício alimentar no local objeto de estudo, ou seja, após análise normativa em todos os países analisados, a questão foi abordada, trazendo uma ou outra política pública. Verifica-se a previsão de instrumentos de comando ou controle no Chile, Argentina e Brasil; instrumentos de ações econômicas e financeiras no Brasil e; instrumentos de informação e participação na Argentina, Paraguai e Peru.

Assim, à primeira vista os instrumentos de políticas públicas de desperdício alimentar previstos na legislação do Brasil, Peru, Chile, Paraguai e Argentina contribuem para inclusão da pauta alimentar nas agendas públicas municipais. Mas ao se analisar sob o olhar da gestão urbana sustentável, infere-se que a questão ainda precisa avançar. É preciso ainda um planejamento e detalhamento maior da política pública de desperdício alimentar nos países analisados, incluindo o Brasil.

Interessante ressaltar, como faz Rafael Costa Freiria (2011, p. 183), que o aprimoramento das relações interdisciplinares entre direito e gestão ambientais são condições para a maior efetividade das políticas ambientais. Segundo o autor, na essência, a política é compreendida como um conjunto de ações ou medidas que visam realizar objetivos, metas, estando presente nas organizações públicas e privadas. Mas são nas políticas públicas que são depositados em primeiro lugar os novos objetivos mundiais em termos de preservação ambiental (2011, p. 185).

Nesse contexto, é necessário reconhecer o papel estratégico das políticas públicas, notadamente diante das crescentes pressões sobre a preocupação com a pauta ambiental, aliada às constatações de escassez e finitude dos recursos naturais. Como bem observa Bucci (2006, p. 19), “ela incorpora elementos sobre a ação necessária e possível naquele momento determinado, naquele conjunto institucional e projeta-os para o futuro mais próximo”. A política pública de desperdício alimentar deve estar amparada em um claro processo de gestão ambiental para que seja estrategicamente efetivada.

Na análise de Seiffert (2014), para que possa ser materializável o processo de gestão ambiental, é fundamental a realização de um diagnóstico (características atuais da situação problema), definindo claramente seus objetivos e tendo-se em vista os prognósticos (cenários alternativos da realidade desejada) em virtude dos instrumentos adotados. O objetivo do processo de gestão é o gap ou diferença entre a situação desejada e a situação atual. Cabendo destacar que não existe um caminho ótimo no processo de gestão ambiental, mas sim o caminho mais adequado para a realidade atual.

Na discussão dos resultados obtidos, interessante apontar que os instrumentos foram classificados utilizando as quatro categorias de análise definidas pela professora Ana Maria de Oliveira Nusdeo (2024, p. 341): (i) instrumentos comando e controle, (ii) econômicos, (iii) financeiros e (iv) de informação e participação.

Os instrumentos de comando e controle são aqueles que derivam diretamente de uma proposição prescritiva de comportamento. Assim, estabelecem condutas ou procedimentos específicos – obrigatórios ou proibidos – para seus destinatários, cujo descumprimento resulta na aplicação de sanções administrativas e penais. Os instrumentos econômicos têm o objetivo de induzir comportamentos, atuando diretamente nos custos de produção e consumo dos agentes econômicos, cujas atividades estão incluídas nos objetivos da política.

Os instrumentos financeiros, por sua vez, envolvem mecanismos de financiamento público e privado para alcançar os objetivos da política pública. Por fim, os instrumentos de informação e participação têm a função de reduzir a assimetria de informações entre agentes econômicos e grupos sociais e permitir o envolvimento dos cidadãos na implementação da política.

No caso do Brasil, especificamente, em estudo sobre a Lei nº 14.016/2020, que flexibiliza a responsabilidade do doador de alimentos pelas doações repassadas, a fim de inferir seus potenciais impactos no cenário nacional, é traçado um comparativo entre a nova lei e a “Bill Emerson Good Samaritan Food Donation Act” norte-americana, pioneira na regulação da matéria. Constatadas semelhanças entre a normativa brasileira e a norte-americana, defende-se também neste estudo o aprimoramento da nova legislação nacional e a construção de políticas públicas de segurança alimentar bem estruturadas e de longo prazo no Brasil, em prol do combate ao desperdício de alimentos e à fome (Rocha; Trentini, 2021).

Por fim, depreende-se que os instrumentos analisados contribuem para a gestão urbana sustentável de cada um dos países analisados. No entanto, verifica-se que não são satisfatórios no sentido de efetivamente promover uma gestão urbana sustentável integral, mas sim setorizada, seja incentivando a criação de órgãos de comando e controle, seja incentivando a criação de instrumentos de participação, denotando que há muito a se avançar na temática do desperdício alimentar nos países analisados, incluindo o Brasil.

Conclusão

Após a coleta dos dados e classificação como proposto, verifica-se a previsão de instrumentos de comando ou controle no Chile, Argentina e Brasil; instrumentos de ações econômicas e financeiras no Brasil e; instrumentos de informação e participação na Argentina, Paraguai e Peru. É possível aferir que os resultados obtidos denotam uma preocupação com a questão do desperdício alimentar no local objeto de estudo, ou seja, após análise normativa em todos os países analisados, a questão foi abordada, trazendo uma ou outra política pública.

Sob o olhar da gestão urbana sustentável, é possível concluir que em todos os países analisados a política pública de desperdício alimentar, ainda que prevista de forma setorizada, seja incentivando a participação e informação, seja criando órgãos ou regulamentação a doação de alimentos e seus excedentes, ainda se mostra incompleta, não integral. Uma sugestão de aprimoramento passa pelo planejamento e inserção como política pública de ao menos um instrumento de cada categoria indicada, na política pública de desperdício alimentar nos países indicados: comando e controle, ações econômicas e financeiras, instrumentos de informação e participação.

Desse modo, a pesquisa contribui para a discussão da efetividade da garantia legal do desenvolvimento sustentável, o qual passa pelo conhecimento das principais dimensões que estão relacionadas a determinada demanda ambiental, sendo o diálogo do direito com a gestão ambientais um caminho que possibilita aproximar esta garantia da realidade. Isso porque somente a dimensão jurídica não é suficiente para tirar do discurso e trazer para a realidade a proposta de desenvolvimento sustentável (Freiria, 2011, p. 218).

No campo da política pública de desperdício alimentar, a pesquisa demonstra a necessidade de maior discussão e aprimoramento da questão no campo normativo, no local objeto de estudo. A previsão normativa de políticas públicas ambientais deve vir inserida dentro de um campo maior, da gestão urbana sustentável, sendo fundamental o diálogo entre as áreas interdisciplinares para que se avançar nas pautas alimentares e, por via de consequência, nas pautas ambientais, urgentes, mas não recentes.

Referências

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BUCCI, M. P. D. Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006.

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NUSDEO, A. M. O. Fundamentos para a disciplina jurídica da mitigação das mudanças climáticas no direito brasileiro. Tese (Provimento de cargo de professor titular na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, 2024.

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ROCHA, A. L. C.; TRENTINI, F. A lei brasileira n. 14016/2020 sobre responsabilidade do doador de alimentos: um estudo comparativo à luz da" good samaritan law" norteamericana. Rev Iberoamericana Derecho Agrario, Buenos Aires, n. 13, p. [1-30], 2021.

SEIFFERT, M. E. B. Gestão Ambiental: instrumentos, esferas de ação e educação ambiental. 3. ed. São Paulo: Atlas, Oficina de Textos, 2014.

TRENTINI, F.; DOSSO, T. C.; CAFOLLA, T. G. (Coords.). Laboratório de Food Law: análise de legislações sobre desperdício de alimentos. Ribeirão Preto: FDRP-USP, 2024.

O Laboratório Food Law: desperdício de alimentos” é coordenado pela Prof.ª Drª Flávia Trentini, na Faculdade de Direito de Ribeirão Preto, da Universidade de São Paulo e resultou no Ebook “Laboratório de Food Law: análise de legislações sobre desperdício de alimentos”.↩︎
É dever do poder público respeitar, proteger, promover, prover, informar, monitorar, fiscalizar e avaliar a realização do direito humano à alimentação adequada, bem como garantir os mecanismos para sua exigibilidade, sendo que a adoção dessas políticas e ações deverá levar em conta as dimensões ambientais, culturais, econômicas, regionais e sociais (Brasil, 2006).↩︎