Direitos humanos e a proteção do meio ambiente: notas sobre o mercado interno regulado de carbono no Brasil
1 Procuradora de Justiça do Ministério Público do Estado de São Paulo. Possui graduação em Direito pela Universidade de São Paulo. É Mestre lato sensu em Direitos Humanos pela Universidade de São Paulo e Doutora em Teoria Geral e Filosofia de Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo – fernanda.leao.almeida@gmail.com
RESUMO
Sob o influxo do processo de reconhecimento universal dos direitos humanos, o valor da dignidade da pessoa humana representa o fundamento central do Estado Democrático de Direito Brasileiro da Constituição Federal do Brasil de 1988, constituindo a fonte jurídica do vasto conjunto de direitos fundamentais dela constante, entre os quais avulta o direito ao meio ambiente em prol atualmente da própria subsistência humana. Salta aos olhos no país a necessidade em caráter de urgência de adoção e incrementação de medidas tendentes a reverter o acelerado processo de mudanças climáticas, cujos efeitos deletérios alcançam, diretamente ou ainda que por via reflexa, uma enorme gama de preceitos que envolvem direitos humanos consagrados no plano internacional e na Constituição Federal. O presente trabalho visa a uma abordagem do mercado interno regulado de carbono como uma política pública capaz de contribuir para o alcance daquele desiderato.
Palavras-chave: Meio ambiente; direitos humanos; direitos fundamentais; meio ambiente; mercado de carbono, Constituição Federal; gases de efeito estufa; mudanças climáticas.
ABSTRACT
Under the influence of the universal recognition of human rights, the value of human dignity represents the central foundation of the Brazilian Democratic State of Law in the Federal Constitution of 1988, constituting the legal source of the vast set of fundamental rights contained therein, among which the right to the environment stands out, currently in favor of human subsistence itself. In the country, the urgent need to adopt and increase measures to reverse the accelerated process of climate change, whose deleterious effects directly or indirectly reach a vast range of precepts involving human rights enshrined at the international level and in the Federal Constitution, is evident. This work aims to address the regulated domestic carbon market as a public policy capable of contributing to the achievement of that goal.
Keywords: Environment; human rights; fundamental rights; environment; carbon market, Federal Constitution; greenhouse gases; climate change.
Introdução
No atual cenário do constitucionalismo brasileiro, o Estado Democrático de Direito da República Federativa do Brasil funda-se no valor da dignidade da pessoa humana que, além de alicerçar os seus objetivos essenciais, constitui a fonte jurídico do extenso rol de direitos fundamentais da pessoa humana contemplados na Constituição Federal. Não há dúvida da iminência de atenção ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, conjugado a outros do mesmo relevo, cuja preservação impõe-se para as presentes e futuras gerações. A atual dimensão dos vastos danos ambientais derivados das alterações climáticas que assolam o país não há de ensejar conclusão diversa.
Sem prejuízo de outras medidas de prevenção, controle, fiscalização e repressão, o mercado interno regulado de carbono pode representar uma alternativa para atenuar os efeitos nefastos decorrentes das mudanças climáticas que atividades econômicas vêm, em larga escala, provocando a visível degradação ambiental. Impõe-se, portanto, uma breve análise nos contextos dos lastros normativos do plano internacional e da Constituição Federal do Brasil, tendo em conta os respectivos direitos, objetivos, ações e garantias que consagram em atenção ao regime universal de proteção dos direitos humanos.
Regime de Proteção Universal dos Direitos Humanos: Mudanças Climáticas e Processo de Internacionalização da Defesa do Meio Ambiente
Ao longo de todo século XIX até meados do século XX, na medida em que os paradigmas do direito natural foram substituídos pelos dogmas do positivismo jurídico, os direitos humanos emergiram como uma concessão do Estado, única fonte do direito, surgindo apenas como um reflexo do ordenamento jurídico1.
Da irrupção do movimento nazista na Alemanha adveio o Estado totalitário que, em um panorama de plena hegemonia e centralização de poder político, provocou o extermínio de sessenta milhões de pessoas e o surgimento de quatro milhões de refugiados, ao final da Segunda Grande Guerra (1939-1945). Foi a realidade no mundo ocidental que, ao final do conflito bélico, fez incorporar à consciência da humanidade a iminência de retomar o estabelecimento de um parâmetro ético universal de convivência entre os indivíduos, para inseri-lo tanto na esfera das organizações políticas dos Estados como no âmbito de suas relações internacionais.
A alusão é ao princípio da dignidade da pessoa humana proclamado na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 19482, sob a seguinte redação: “Todos os seres humanos nascem livres e iguais, em dignidade e direitos”. Afigura-se o vetor a ser responsável na regulamentação das relações estatais no plano internacional.
O princípio concebe o homem como espécie e cada homem em sua individualidade “propriamente insubstituível: não tem equivalente, não pode ser trocado por coisa alguma. Mais ainda: o homem é não só o único ser capaz de orientar suas ações em função de finalidades racionalmente percebidas e livremente desejadas, como é, sobretudo, o único ser cuja existência, em si mesma, constitui um valor absoluto, isto é, um fim em si e nunca um meio para a consecução de outros fins”3. Não há dúvida de que a proteção à dignidade da pessoa humana representa o fundamento axiológico da gama de princípios e direitos humanos positivada nos textos normativos, posteriores à Segunda Guerra Mundial. Daí o dever de que toda e qualquer organização política ou social tenha em conta cada um dos indivíduos que a integram. Nenhuma entidade supraindividual, como o Estado, pode dispor do princípio da inviolabilidade da pessoa humana.
Dessa forma, como desdobramentos da proteção à dignidade humana, os princípios centrais de cunho axiológico de todo sistema de direitos humanos são a liberdade, a igualdade e a solidariedade universal4. O relevo aqui é ao princípio da solidariedade pressupondo a reunião dos Estados em torno do alcance do bem comum. Isso porque, “na perspectiva da igualdade e da liberdade, cada qual reivindica o que lhe é próprio. No plano da solidariedade, todos são convocados a defender o que lhes é comum; (...) cada qual zela pelo bem de todos e a sociedade pelo bem de cada um de seus membros”5.
Sob o presente paradigma, deve ser considerado o processo de internacionalização dos direitos humanos na defesa ambiental, demarcando a visão contemporânea que passou a concebê-los como uma unidade interdependente e indivisível, preponderando a ideia de expansão, cumulação e fortalecimento dos direitos humanos, todos essencialmente complementares e em constante dinâmica de interação6.
Nesse passo, aos direitos civis e políticos, sedimentados com fulcro no jusnaturalismo dos séculos XVII e XVIII, foram acrescidos os direitos sociais, econômicos e culturais, como reação à legalidade formal que, na esteira da igualdade de todos perante a lei, a sociedade liberal atribuíra à humanidade. Os direitos sociais, econômicos e culturais representam a consolidação de novas exigências que, ao contrário de imporem ao Estado uma abstenção, dele reclamam uma atuação positiva em prol do bem-estar da coletividade.
Na qualidade de fonte dos direitos humanos de toda natureza, o princípio de proteção à dignidade da pessoa humana vem servindo de respaldo a reivindicações jurídicas que “têm como titular não o indivíduo na sua singularidade, mas sim grupos humanos como a família, o povo, a nação, coletividades regionais ou étnicas e a própria humanidade”7. A tendência é subverter as ideias de soberania e de cidadania para dissociá-la do Estado, e, ao ensejo da solidariedade universal, centrá-la no gênero humano.
O combate ao aquecimento global oriundo das mudanças climáticas é de cunho emergencial na atualidade.
Assim, já nos idos 1992, durante a Conferência da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92), no Rio de Janeiro, a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, tratou dos efeitos deletérios da concentração atmosférica de gases de efeito estufa, de que resulta o aquecimento global da superfície e da atmosfera do planeta afetando os ecossistemas naturais e a própria humanidade8.
O Protocolo de Kyoto, subscrito no Japão em 1997, consubstanciou um acordo mundial relacionado à diminuição da emissão de gases de efeito estufa na atmosfera9.
Em 2015, a Agenda 30 da ONU adveio da Assembleia Geral das Nações Unidas realizada em Nova York, representando um plano global para todos os povos e nações. Com os seus 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável – ODS – acompanhados de suas metas10, desde logo, consagrou o ODS 1, para fins de erradicação da pobreza em todas as suas formas, em todos os lugares. O ODS 2 é o de acabar com a fome e alcançar a segurança alimentar, e a melhoria da nutrição, bem como promover a agricultura sustentável. O ODS 3 é o de assegurar uma vida saudável e promover o bem-estar para todos, em todas as idades. O ODS 6 é a garantia de disponibilidade e manejo sustentável da água potável e saneamento a todos. O ODS 7 consiste na garantia de acesso à energia barata, confiável, sustentável e renovável para todos. O ODS 11 da Agenda 30, com suas metas, visa tornar as cidades e os assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis. Avulta também, no ODS 12, o compromisso de assegurar padrões de produção e de consumo sustentáveis. E o ODS 14 contempla o objetivo de conservação e uso sustentável dos oceanos, dos mares e dos recursos marinhos para o desenvolvimento sustentável. O ODS 15 corresponde à proteção, recuperação e promoção do uso sustentável dos ecossistemas terrestres; gestão de forma sustentável das florestas; combater a desertificação, deter e reverter a degradação da Terra e deter a perda da biodiversidade.
Cumpre destacar que, com urgência, providências devem ser adotadas para o combate das mudanças climáticas e seus impactos de acordo com o ODS 13 da Agenda 30, o qual guarda uma estreita relação com os precedentemente mencionados.
Em 2016, entrou em vigor o Acordo de Paris subscrito em 2015 durante a Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (COP 21), estabelecendo um plano de ação pelos Estados para limitar o aumento da temperatura global11.
Em 22 de julho de 2022, a Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou a Resolução nº 76/300 versando sobre o direito humano de todos a um meio ambiente limpo, saudável e sustentável12.
Sempre em atenção ao tema, a COP 28 do ano de 2023, foi realizada em Dubai, nos Emirados Árabes. Restou contemplado o objetivo de triplicar a capacidade global de energia renovável e duplicar a média global de eficiência energética até 203013. A COP 29 ocorreu em Baku, no Azerbaijão, em novembro do corrente ano de 2024. E o Brasil sediará a COP 30 prevista para novembro de 2025, em Belém do Pará.
Na Assembleia das Nações Unidas para o Meio Ambiente realizada em Nairobi, em fevereiro de 2024, os Estados-membros aprovaram 15 (quinze) resoluções visando intensificar os esforços multilaterais para o enfrentamento das crescentes crises de mudanças climáticas, degradação da natureza e poluição14.
Na 77ª Assembleia Mundial da Saúde promovida pela Organização Mundial da Saúde (OMS) em Genebra, na Suíça, entre maio e junho de 2024, foi aprovada resolução reconhecendo as mudanças climáticas como uma ameaça à saúde global15.
Em que pese o referido lastro jurídico em âmbito internacional, não é possível olvidar que o sistema universal de proteção aos direitos humanos é conduzido pelas relações entre os Estados. Os organismos supranacionais dependem das iniciativas dos Estados-membros para um profícuo funcionamento. E os direitos humanos declarados no âmbito das relações internacionais têm como destinatários os mesmos Estados, aos quais compete tutelá-los e sobre os quais recai a responsabilidade nos casos de violação. Assim, o longo caminho à transformação de todos os indivíduos em cidadãos do mundo, inevitavelmente, compreende a superação das dificuldades de, antes, torná-los autênticos cidadãos16.
Nesse contexto, a efetividade do direito ambiental aponta para a realização de políticas públicas estatais. Não se trata de um comportamento passível de análise isoladamente, mas de atividades resultantes de um conjunto de atores, atos e normas que as compõem. O direito dos indivíduos que vivem no Brasil às correspondentes prestações é reflexo da realização de políticas públicas do Estado para garanti-las.
Direitos Humanos e a Redefinição do Estado Constitucional de Direito
A aceleração do processo de reconhecimento universal dos direitos humanos revivificou o tema dos direitos fundamentais, ou seja, dos “direitos humanos reconhecidos como tal pelas autoridades, às quais se atribui o poder político de editar normas, tanto no interior do Estado, quanto no plano internacional; os direitos humanos positivados nas Constituições, nas leis, nos tratados internacionais”17.
A introdução dos direitos fundamentais nos textos constitucionais produziu uma redefinição do papel do Estado de Direito. Vale dizer; é impossível subtrair à Constituição a função de estabelecer como, quando e por quem o poder deve ser exercido no seio das organizações políticas estatais. Mas, além disso, os documentos constitucionais passaram a gerar uma série de direitos e obrigações imediatamente exigíveis do Estado.
Sob o enfoque da supremacia dos princípios e direitos fundamentais, o constitucionalismo contemporâneo vem avançando para a realização de um amplo projeto político dirigido à transformação da sociedade. A ordem constitucional pretende, pois, instar a ação do Estado, pormenorizando os elementos das decisões políticas capazes de efetivar as metas estabelecidas aos programas governamentais
O princípio da supremacia da Constituição reclama de todas as ações dos órgãos estatais o fiel respeito ao comando constitucional, repudiando tanto as atuações positivas, como as omissões e ele contrárias. E, na matéria, é preciso sempre ter em mente que “uma Constituição tem como objetivo básico garantir a vigência e a eficácia dos direitos fundamentais da pessoa humana. A organização constitucional do Estado e dos Poderes não tem valor em si, mas só o tem na medida em que são preordenados para fazer valer aquele objetivo constitucional”18.
Munidos de forte carga axiológica, os princípios de justiça e o conjunto de direitos fundamentais da pessoa humana devem ser incorporados concretamente às ações do Estado. As cláusulas dispõem de força vinculante em relação à atuação dos seus agentes, com o aparato constitucional não mais se restringindo ao estabelecimento de simples molduras de relações entre órgãos públicos, para assumir a função de uma ordenação efetiva da realidade sociopolítica.
As atividades dos órgãos estatais estão vinculadas àqueles postulados fundamentais que representam uma pauta para a realidade, um programa de integração política e social gerado pelas experiências do passado, determinante para o presente e para as projeções futuras da sociedade na exata consonância com o respaldo normativo dos organismos internacionais.
A obediência ao conjunto de direitos fundamentais da pessoa humana deve ser o principal alvo de atenção dos órgãos estatais, como direta conseqüência do Estado Constitucional de Direito. É nesse contexto que os princípios e direitos fundamentais se convertem num todo indivisível, condicionando-se mutuamente, sempre à mercê da unidade do conjunto no qual se inserem em permanente conexão19. Mas, ao lado do princípio da unidade, a efetividade também constitui um postulado de interpretação constitucional aplicável às normas de princípios e dos direitos fundamentais que compõem a estrutura básica do Estado Constitucional de Direito. Os critérios de interpretação constitucional devem sempre maximizar a eficácia daqueles preceitos, em atenção ao seu conteúdo e à importância que dispõem para a determinação da atividade estatal, sempre sem perder de vista a realidade subjacente20.
Constituição Federal de 1988 na Defesa do Meio Ambiente
Após o longo período ditatorial brasileiro, a Constituição Federal de 198821 respeitou a tendência do constitucionalismo contemporâneo, com a previsão de um extenso rol de princípios de justiça e de direitos fundamentais da pessoa humana. O ideal de proteção à dignidade da pessoa humana inseriu-se no centro de uma fundamentação material do Estado Social e Democrático de Direito da Constituição, cujos objetivos são os de construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização; reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade ou quaisquer outras formas de discriminação (art. 1º, III, e art. 3º, I a IV, da CF).
Foram estatuídos e pormenorizados os clássicos direitos à vida, liberdade, segurança e propriedade, bem como os direitos sociais, econômicos e culturais (art. 6º da CF), com a inclusão daqueles decorrentes de ulteriores reivindicações emergenciais do gênero humano, como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado para as futuras gerações e à sadia qualidade de vida; e a política de desenvolvimento urbano executada pelo Município para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes (art. 225, caput, e art. 182, caput, da CF).
Sobressai a obrigatoriedade de opção pelo intérprete da solução que proteja da melhor maneira possível os direitos fundamentais, implicando sempre a concepção do processo hermenêutico constitucional como uma tarefa tendente a maximizar e otimizar a força expansiva e a eficácia dos direitos fundamentais em seu conjunto22, considerando a relação de interdependência que dispõem. É o que obriga o reconhecimento do potencial de eficácia diferenciado atribuído pelo constituinte de 1988 às normas de direitos fundamentais no claro intuito de revigorá-las (art. 5º, § 1º, da CF).
Nessa mesma linha, repousa o conteúdo materialmente aberto atribuído pela Constituição de 1988 aos direitos fundamentais, estabelecendo a necessidade do reconhecimento de direitos nela contidos implicitamente, em decorrência do regime e dos princípios por ela adotados, bem como dos tratados internacionais em que o Brasil seja parte (art. 5º, § 2º, da CF).
Também se extrai a extensão da rigidez formal de proteção conferida pelo constituinte ao sistema de direitos fundamentais, para fins do mais elevado grau máximo de intangibilidade (art. 60, § 4º, IV, da CF). É preciso frisar a inexistência de qualquer distinção hierárquica entre as modalidades de direitos fundamentais, eis que todos representam desdobramentos dos fins do Estado brasileiro (art. 3º, I a IV, da CF). E é a dignidade da pessoa humana o mais alto valor incorporado à Constituição (art. 1º, III, da CF) e, assim, consolidado como a fórmula universal do novo Estado de Direito (art. 1º, III, da CF). São fins humanos que se sobrepõem a particularidades e tendem à universalidade. Mas, para que as sociedades incorporem a consciência moral necessária à realização desses ideais, é necessário que cada Estado priorize a convocação de seus membros para uma vida moral cada vez mais elevada, de modo que os seus deveres cívicos coincidam com os deveres gerais da humanidade23. E a proteção ambiental consiste em prioritário dever da humanidade, cuja subsistência planetária dela depende, por força do acelerado processo de degradação dos ecossistemas de difícil reversão.
Com efeito, o artigo 225, caput, da Constituição Federal, consagra “o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial para sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe são poder público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substanciais que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII – proteger a fauna e a flora, vedadas na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade; VIII – manter regime fiscal favorecido para os biocombustíveis e para o hidrogênio de baixa emissão de carbono, na forma de lei complementar, a fim de assegurar-lhes tributação inferior à incidente sobre os combustíveis fósseis, capaz de garantir diferencial competitivo em relação a estes, especialmente em relação às contribuições de que tratam o art. 195, I,”b”, IV e V, e o art. 239 e aos impostos a que se referem os arts. 155, II, e 156-A. § 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente; na forma da lei. § 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. § 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. § 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelo Estado, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais. § 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas (...)“.
O artigo 182, caput, da Constituição Federal dispõe que a “política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. § 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. (...) § É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I – parcelamento ou edificação compulsórios; II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais”.
Segundo estabelece o artigo 196, caput, da Constituição Federal a “(...) saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”. “São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao poder público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado” (art. 197 da Constituição Federal). É diretriz do sistema único de saúde “o atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas (...)” (art. 198, II, da Constituição Federal). “Ao sistema único de saúde compete, entre outras atribuições, nos termos da lei: I – controlar e fiscalizar procedimentos, produtos s substâncias de interesse para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos; II – executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do trabalhador; (...) V – incrementar, em sua área de atuação, o desenvolvimento científico e tecnológico e a inovação”.
O artigo 231, caput, da Constituição Federal prescreve o reconhecimento “(...) aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. § 1º - São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. § 2º - As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. § 3º - O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivadas com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei. § 4º - As terras de que trata este artigo são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas, imprescritíveis. § 5º - É vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, ad referendum do Congresso Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da soberania do País, após deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipótese, o retorno imediato logo que cesse o risco. § 6º - São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União, segundo o que dispuser lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção direito a indenização ou a ações contra a União, salvo, na forma da lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé. § 7º Não se aplica às terras indígenas o disposto no art. 174, §§ 3º e 4º (.…)”, que aludem à atividade garimpeira, a qual, por conseguinte, é vedada nas terras indígenas.
Ressalte-se que, consoante prescreve o artigo 170 da Constituição Federal, a ordem econômica no Brasil é fundada “na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo por fim”(...) assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (...) VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; (...) Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômico, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei. (...) Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. (...) § 2º - O Estado apoiará e estimulará o cooperativismo e outras forma de associativismo. § 3º - O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros. § 4º - As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas minerais garimpáveis, nas áreas onde estejam atuando, (...). 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra. § 1º - A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas. (...) § 4º - Não dependerá de autorização ou concessão o aproveitamento do potencial de energia renovável de capacidade reduzida. Art. 177 - Constituem monopólio da União: I – a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; II – refinação do petróleo nacional ou estrangeiro (...)“, representando atividades que podem ser transferidas, através de contratos com a União, para a iniciativa privada,”(...) observadas as condições estabelecidas em lei (art. 177, § 1º, da Constituição Federal) (...) § 4º - A lei que instituir contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível deverá atender aos seguintes requisitos: (...) II – os recursos arrecadados serão destinados: (...) c) ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás; (...)“.
Conforme o que dispõe o artigo 184 da Constituição Federal, compete “(...) à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: I – a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra; II – a propriedade produtiva. O artigo 186 da Constituição Federal estabelece que a”(...) função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigências estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I – aproveitamento racional e adequado; II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; (...)“.
Mesmo à luz de todo este contexto constitucional, tem-se que o Brasil é, atualmente, um dos maiores emissores de gases de efeito estufa; cerca de dois bilhões de toneladas de gás carbônico por ano. Caem terra a atenção, inclusive aos respectivos diplomas legais e administrativos, a políticas públicas e ações do Estado de prevenção, controle, fiscalização e repressão que, diretamente ou que ainda por via reflexa, repousam nos aludidos preceitos constitucionais de inegável supremacia.
Mercado Interno Regulado de Carbono
Para atenuar tal quadro, foi aprovado pela Câmara dos Deputados Projeto de Lei instituindo o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE). O Projeto de Lei (PL) nº 2.148/2015 da Câmara24 foi reunido ao Projeto (PL) nº 412/2022 do Senado Federal sob o número 182/202425.
O que se tem hoje é o mercado voluntário de créditos de carbono, em que empresas buscam compensar o nível de suas emissões de gases de efeito estufa por meio da aquisição de créditos gerados por iniciativas que reduzem ou evitam as emissões, bem como através de investimentos em projetos ambientais de redução ou remoção dos gases, mas sem exigências legais. No mercado voluntário as empresas acessam livremente o sistema de descarbonização para cumprirem suas metas internas. Os créditos de carbono podem ser negociados de forma bilateral ou em bolsas de valores mobiliários e são submetidos a certificações independentes de confiabilidade.
O Brasil vai dispor de uma regulação específica para o mercado interno de carbono ao combate dos efeitos do aquecimento global causado pelas mudanças climáticas. O objetivo é limitar a temperatura global, o que reclama diminuir a concentração de gases de efeito estufa na atmosfera. Na Europa, os primeiros projetos nesse sentido estão em vigor há muito tempo. E países vizinhos, como a Colômbia, o México e o Chile estão implementado seus mercados.
Assim, o Brasil em 2023 buscou acelerar a pauta, por meio principalmente do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio. Uma das necessidades da implantação de uma regulamentação legal é o risco de ocorrer o comprometimento na exportação de produtos brasileiros para a União Europeia. A falta de regulamentação do mercado de carbono no Brasil poderia, portanto, comprometer nossas relações comerciais no mercado externo. Os créditos brasileiros gerados, por exemplo, por programas de conservação da floresta amazônica podem ser objeto de aquisição no mercado internacional, gerando receitas para as nossas políticas públicas de proteção ambiental.
A iniciativa legal é com a implementação do Sistema Brasileiro do Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE) que será a plataforma de operacionalização do mercado. As empresas registradas no (SBCE) deverão apresentar dados de monitoramento e controle de suas emissões. Inspirada por experiências internacionais, com esta política pública, pretende-se gerar fontes de recursos, através da alienação de créditos de carbono para custear as medidas adotadas à proteção ambiental. O objetivo da proposta é criar incentivos de mercado para frear as emissões dos gases e os decorrentes impactos climáticos.
O mercado regulado contará com um órgão gestor, um órgão deliberativo e um comitê permanente todos vinculados ao SBCE, com a responsabilidade por sua supervisão e monitoramento recaindo em órgãos regulatórios que seguem padrões de qualidade estabelecidos em acordos internacionais. A especificação das metodologias pertinentes também é objeto de definição legal e regulamentar.
No mercado regulado os agentes econômicos emissores dos gases de determinados setores abrangidos pelo SBCE são obrigados ao cumprimento de limites das emissões ou a fazerem as compensações para tanto. Assim, os emissores que não cumprem os seus limites podem negociar os créditos gerados por outros agentes que superaram as suas metas de redução. Geralmente as negociações acontecem entre agentes econômicos de um mesmo setor. Mas é possível que haja a regulamentação para permitir a utilização de créditos de carbono oriundos de atividades externas ao seu âmbito de aplicação.
A ideia é criar limites para a emissão dos gases pelas atividades econômicas; os empreendimentos que mais poluem e não observarem os limites legais preestabelecidos aos seus processos produtivos são levados a compensar suas emissões mediante a aquisição das permissões excedentes daqueles, cuja redução foi além dos limites normativos autorizados e, via de consequência, auferem créditos decorrentes das permissões em excesso passíveis de negociação no mercado regulado. Os agentes menos poluentes terão novas fontes de recursos para investimentos em programas de proteção ambiental, adquirindo, portanto, vantagens competitivas em relação às pessoas jurídicas que assim não procederam. Os agentes mais poluentes, que ultrapassarem os limites permitidos de emissões, estão autorizados, para efetuarem as compensações das emissões em excesso, a realizarem a aquisição dos créditos daqueles voltados à proteção ambiental.
São ativos do sistema: os certificados de redução ou remoção verificada (CRVE) e as cotas brasileiras de emissões (CBE). Estas serão distribuídas pelo órgão gestor ao operador das instalações ou fontes reguladas.
No mercado regulado é obrigatória a certificação dos créditos, com a obtenção do certificado de redução ou remoção verificada de Emissões (CRVE) a ser emitido no âmbito do SBCE, mediante a obediência de uma série de requisitos legais de verificação impostos para a certificação dos créditos. Assim como ocorrerá com as cotas brasileiras de emissões (CBE), o certificado pode ser usado para o cumprimento das obrigações impostas aos poluentes no mercado regulado.
Nesse passo, a proposta estabelece um mercado regulado de compensação e geração de créditos pela redução das emissões. O cumprimento dos limites do SBCE é obrigatório para os poluentes por ele abrangidos; e o ordenamento jurídico prevê a imposição de uma série de sanções, entre elas multas, calculadas em percentuais sobre o faturamento bruto das empresas, caso os limites legais de redução sejam desrespeitados.
O projeto visa ao controle das atividades que emitem mais de 10 mil toneladas de dióxido de carbono (CO2) anualmente. As empresas que emitem entre 10 mil e 25 mil toneladas deverão submeter ao órgão gestor do SBCE um plano de monitoramento das emissões com a remessa de um relatório anual, além de outras obrigações regulamentares a serem estabelecidas pelo órgão gestor.
Agentes econômicos com emissões superiores a 25 mil toneladas terão a obrigação de enviar anualmente ao órgão gestor um relato de conciliação periódica de obrigações do qual deverá constar a verificação do cumprimento dos compromissos ambientais definidos no Plano Nacional de Alocação, que é o instrumento que deverá definir o limite máximo das emissões, a quantidade das cotas brasileiras de emissões (CBE) a ser alocada entre os operadores e dos certificados de redução ou remoção verificada (CRVE). O Plano Nacional de Alocação estabelece, assim, os limites para as emissões dos gases e as regras de comercialização dos títulos no mercado regulado. Esses grandes poluentes deverão apresentar Cotas Brasileiras de Emissões (CBE) em montante equivalente às emissões realizadas. As cotas brasileiras de emissões são ativos transacionáveis que representam a quantidade de gases de efeito estufa que cada agente econômico pode emitir, conforme o Plano Nacional de Alocação, que, como já se adiantou, é o instrumento que estabelece os limites de emissões, quantidade e a forma de alocação das cotas, bem como o período para o cumprimento dos compromissos. As cotas brasileiras de emissões (CBE) e o Plano Nacional de Alocação serão definidos no âmbito regulatório do SBCE.
Assim, os agentes econômicos que emitem mais de 25.000 toneladas de CO2, para que não se sujeitem às sanções legais, podem compensar suas emissões excedentes através da aquisição das permissões adicionais dos agentes econômicos que tenham emitido os gases abaixo dos limites a eles impostos; ou seja, eles possuem permissões sobrando. Cada cota brasileira de emissões (CBE) e cada certificado de redução ou remoção verificada de emissões (CRVE) representam uma tonelada de CO2. Assim, cada CRVE permite cancelar uma CBE. E aqueles que emitem mais de 25.000 toneladas de CO2 deverão cancelar a quantidade de cotas brasileiras preestabelecida. São, portanto, levados à aquisição dos títulos de carbono certificados no sistema (CRVE).
A ideia é que, ao longo do tempo, as atividades econômicas com mais dificuldades para a redução das emissões comprem créditos de carbono para o respeito dos seus limites legais, no escopo de que sejam instadas à redução, enquanto os titulares dos créditos são estimulados a prosseguirem na proteção ambiental. Os patamares podem sofrer alterações tendo em conta o cumprimento dos compromissos assumidos pelo Brasil perante a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre A Mudança do Clima.
A União, Estados e Municípios são titulares de crédito de carbono gerados por seus projetos em suas unidades de conservação e bens públicos; projetos que podem contar com parcerias com a iniciativa privada. Também são titulares de créditos as comunidades indígenas, quilombolas e os assentados em programas da reforma agrária.
Os créditos podem ser gerados, dentre outras ações, em virtude da recomposição, manutenção e a conservação de áreas de preservação permanente (APPs), de reserva legal ou de uso restrito e de unidades de conservação; unidades de uso sustentável de acordo com planos de manejo; projetos de assentamentos da reforma agrária e os povos indígenas e as comunidades tradicionais por meio de suas associações também serão titulares de créditos de carbono. Geram créditos no mercado regulado os projetos de redução provenientes de ações de reflorestamento, uso de energia renovável e captura de gases.
Os entes públicos poderão desenvolver os chamados programas jurisdicionais de crédito de carbono REDD + que são programas de redução ou de remoção dos gases realizados diretamente pelo poder público, em escala nacional ou estadual, em território sob sua jurisdição, gerando os respectivos créditos; os entes públicos recebem, então, pagamentos pelos resultados ambientais por meio da venda dos créditos gerados com base na redução ou remoção dos gases já alcançadas. Mas, os proprietários dos imóveis em que são realizados os projetos podem impedir a negociação dos créditos pelo poder público, manifestando formalmente a sua vontade de exclusão do seu imóvel do programa jurisdicional.
Apesar da inclusão, como beneficiários no sistema de negociações dos títulos, os assentados da reforma agrária e os povos indígenas e originários, é preciso ressaltar terem sido excluídos da regulamentação os setores do agronegócio que produzem matérias-primas ou insumos agropecuários.
No âmbito da tributação. é preciso também destacar que os emissores de gases abrangidos pela legislação poderão usufruir de benefícios fiscais como incentivo ao processo de descarbonização.
Considerações Finais
Os direitos humanos sociais, econômicos e culturais, acrescidos dos que vêm absorvendo interesses prioritários de toda a humanidade, como ocorre com a proteção ambiental, não se esteiam em uma noção abstrata de proteção da dignidade humana. As progressivas exigências a cargo do Estado de transformação econômica, social e política geradas pelos impactos climáticos decorrentes da emissão de gases de efeito estufa devem contar com a efetiva ação dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Os danos ambientais da atualidade no Brasil destoam flagrantemente de ações, garantias, obrigações e direitos previstos no ordenamento constitucional.
Para efeito de mitigar o nocivo e perigoso impacto ambiental atinente às alterações climáticas, diuturnamente verificadas no país, com a destruição em larga escala do nosso ecossistema, está prestes a ser implementado o mercado interno regulado de carbono, mediante o estabelecimento de limites à emissão de gases de efeitos estufa para agentes econômicos poluentes. Porém, os valores de transferências dos títulos serão determinantes para a avaliação dos resultados almejados.
De todo modo, a iniciativa é bem-vinda, sobretudo se acompanhada de outras de cunho tributário, administrativo e criminal. Cabe aqui ressaltar a importância da polícia administrativa “(...) como a atividade da Administração Pública, expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de abstenção (‘non facere’) a fim de conforma-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo”26.
Referências
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Cf. PIETRO SANCHÍS, Luis. Neoconstitucionalismo y poderacíon judicial. In: CARBONELL, Miguel (Ed.). Neoconstitucionalismo(s), 2 ed. Madrid: Trotta, 2005, pp. 127-158.↩︎
ONU - Organização das Nações Unidas. Declaração Universal dos Direitos Humanos. 1948.↩︎
COMPARATO, Fábio Konder. Fundamento dos direitos humanos: a noção jurídica de fundamento e sua importância em matéria de direitos humanos. Revista Consulex, ano 4, n. 48, dez/2000, p. 60.↩︎
Cf. COMPARATO, Fábio Konder. A afirmação histórica dos direitos humanos. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, pp. 62 e ss.↩︎
COMPARATO, Fábio Konder. Ética: direito, moral e religião no mundo moderno. São Paulo: Companhia das Letras, 2006, p. 577.↩︎
Cf. PIOVESAN, Flávia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 5. ed. São Paulo: Max Limonad, 2002, p. 149-150.↩︎
LAFER, Celso. A reconstrução dos direitos humanos: um diálogo com o pensamento de Hannah Arendt. São Paulo: Companhia das Letras, 2001, p. 131.↩︎
Cf. ONU - Organização das Nações Unidas. Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima. Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92). Rio de Janeiro, 1992.↩︎
Cf. ONU - Organização das Nações Unidas. Protocolo de Kyoto. 3ª Conferência das Partes da Convenção das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas. Kyoto. 1997.↩︎
ONU - Organização das Nações Unidas (ONU). Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 30 para o Desenvolvimento Sustentável. 2015.↩︎
Cf. ONU - Acordo de Paris. Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (COP 21), Paris, 2015.↩︎
Cf. ONU - Organização das Nações Unidas. Resolução A/RES/76/300.↩︎
ONU - Organização das Nações Unidas. Conferência das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COP 28), Dubai, 2023.↩︎
ONU - Organização das Nações Unidas. Assembleia das Nações Unidas para o Meio Ambiente. Nairobi, 2024.↩︎
OMS - Organização Mundial de Saúde. 77ª Assembleia Mundial de Saúde. Genebra, 27 de maio a 01 de junho de 2024.↩︎
Cf. MURA, Virgilio. Diritti dell’uomo e diritti del citadino. In: TARANTINO, Antonio (a cura di). Filosofia e Politica dei diritti umani nel terzo millennio: atti del V Congresso dei Filosofi Politici Italiani, Lecce, 13-14-15, apr. 2000. Milano: Giuffrè, 2003, pp. 41-43.↩︎
COMPARATO, Fábio Konder. A afirmação histórica..., cit., p. 56.↩︎
SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 538↩︎
Cf. PEREZ LUÑO, Antonio Enrique. Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitucíon. 6 ed. Madrid: Tecnos, 1999, p. 276; STERN, Klaus. Derecho del Estado e de la Republica Federal Alemana. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1987 p. 237-238 e 291-293.↩︎
Cf. PEREZ LUNO, Antonio Enrique. Derechos Humanos, Estado de Derecho y..., cit., p. 278; e STERN, Klaus. Derecho del Estado e de la Republica..., cit., p. 287-288.↩︎
BRASIL. Constituição 1988. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal 2016, 496 p.↩︎
Cf. PEREZ LUÑO, Antonio Enrique. Derechos Humanos, Estado de Derecho y..., cit., pp. 315-316.↩︎
Cf. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito constitucional. 11 ed. São Paulo: Malheiros. 2001, p. 104.↩︎
Câmara aprova projeto que regulamenta o mercado de carbono no Brasil. Meio Ambiente e Energia. Câmara dos Deputados. Brasília, 21/12/2023.↩︎
BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei 182/2024. Institui o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE).↩︎
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, 29 ed. São Paulo: Malheiros, 2011. p. 853.↩︎