Conselhos participativos: inclusão e paradoxos da gestão democrática das cidades
Participatory councils: inclusion and paradoxes of democratic city management
Julia Azevedo MORETTI1; Ana Cláudia Mauer dos SANTOS2; Thiago Pizzo SCATENA3
1 Universidade de São Paulo / Faculdade de Direito de Ribeirão Preto - jamoretti@usp.br
2 Universidade de São Paulo / Instituto de Arquitetura e Urbanismo - ana.mauer.santos@gmail.com
3 Universidade de São Paulo / Instituto de Arquitetura e Urbanismo - thiago@territorioemrede.org
RESUMO
O presente artigo consiste numa análise dos limites e possibilidades dos conselhos participativos como prática inclusiva para afirmação de direitos à luz da teoria democrática e visando assegurar a gestão democrática das cidades, um dos pilares do Estatuto da Cidade. Para tanto, adota-se a perspectiva constitucional de afirmação de direitos fundamentais no Estado Democrático de Direito, tomando a democracia e os processos democráticos diretos como importante referencial teórico. Metodologicamente, após uma reflexão teórica com base em revisão bibliográfica, parte-se para a análise da experiência do Conselho Municipal de Habitação de Interesse Social (CMHab), que é avaliada conforme alguns critérios de mensuração seu potencial de ampliação de acesso e influência (dimensão distributiva) no processo decisório. Conclui-se que a experiência democrática institucionalizada e instrumentalizada pelos conselhos participativos tem avanços formais expressivos, que não necessariamente são traduzidos em práticas participativas inclusivas e afirmativas.
Palavras-chave: democracia; gestão democrática da cidade; conselhos participativos
ABSTRACT
This article consists of an analysis of the limits and possibilities of participatory councils as an inclusive practice for the affirmation of rights in light of democratic theory and aiming to ensure the democratic management of cities, one of the pillars of the Estatuto da Cidade. To this end, the constitutional perspective of affirmation of fundamental rights in the Democratic State of Law is adopted, taking democracy and direct democratic processes as an important theoretical reference. Methodologically, after a theoretical reflection based on a bibliographic review, the experience of the Municipal Council for Social Interest Housing (CMHab) is analyzed, which is evaluated according to some criteria for measuring its potential for expanding access and influence (distributive dimension) in the decision-making process. It is concluded that the democratic experience institutionalized and instrumentalized by participatory councils has significant formal advances, which are not necessarily translated into inclusive and affirmative participatory practices.
Keywords: democracy; democratic management of the city; participatory councils
Introdução
As grandes transformações do Estado e os debates sobre ele nos últimos séculos são determinados por alguns postulados fundamentais, como o ideal democrático (Dallari, 2000), que aspira a participação popular no governo, mas também a liberação de formas de opressão (Silva, 1988) com preservação da liberdade e igualdade de direitos, assim como ampliação de práticas inclusivas. Nesse contexto, o debate sobre os meios pelos quais a população pode externar sua vontade, com ampliação de acesso, mas também com maior influência nas decisões, camadas mais profunda da ideia de participação (Ferreira, 2023), são aspectos fundamentais para avançar medidas afirmativas e distributivas, especialmente no que diz respeito ao direito à cidade (GPR2C, s.d) e sua matriz de gestão democrática consolidada em lei, problema que se propõe debater no presente trabalho.
A ação dos conselhos participativos certamente se insere na intersecção das relações do Estado com a Sociedade regulada pelo Direito, mediando a “evolução democrática do exercício do poder” (Ranieri, 2023, p. 23). Trata-se de olhar para os conselhos participativos como relevante feição institucional da democracia brasileira, proposta pertinente, tanto pela insuficiência de pesquisa sobre o assunto, como apontado em estudos do IPEA (Lopez e Pires, 2010) e reforçado por Diogo Coutinho e outros (2017) - que indicam uma importante agenda de estudos jurídicos nesse sentido, quanto pelas inflexões e retrocessos experimentados recentemente, como mostra pesquisa do CEBRAP (2021) sobre impacto de decreto presidencial extinguindo conselhos participativos na esfera federal e, no caso de Ribeirão Preto, os retrocessos experimentados na composição e funcionamento de um relevante conselho que envolve a política urbana o Conselho Municipal de Moradia Popular (CMMP), atual Conselho Municipal de Habitação de Interesse Social (CMHab).
O que se propõe é, a partir de uma revisão bibliográfica, analisar a estruturação e prática decisória nos conselhos participativos como importante reflexo da afirmação histórica de direitos humanos (Comparato, 2019) e ampliação da experiência democrática que acompanha a evolução do Estado Constitucional. Afinal, apesar dos inegáveis avanços na institucionalização da experiência democrática participativa, eles não necessariamente se revertem em práticas inclusivas, nem em superação de desigualdades. Para tanto, será feito um percurso que começa com um breve olhar sobre as transformações do Estado Constitucional ao longo do tempo e consolidação de um Estado Democrático de Direito (Silva, 1988), com deslocamento da discussão para aspectos qualidade da democracia, extrapolando uma racionalidade formal para preocupar-se com aspectos substantivos. Em outras palavras, os mecanismos participativos não apenas como imposição legal cuja constituição formal extrapola os limites da experiência democrática representativa, mas efetivamente capazes de ensejar mudanças na realidade (Franzoni, 2013) e ampliar a participação de pessoas comumente excluídas dos processos decisórios.
Em seguida, discorre-se sobre a institucionalização e prática dos conselhos participativos, especialmente focado no caso de Ribeirão Preto - SP, com análise da experiência um conselho participativo diretamente relacionados com a política urbana municipal, o CMHab, cuja atuação é descrita e avaliada conforme alguns critérios e índices propostos por Allan Ferreira Ramalho (2023) para avaliar o potencial dos instrumentos participativos.
Materiais e Métodos
Metodologicamente, partimos de uma reflexão teórica com base em revisão bibliográfica da literatura feita em repositórios de doutrina (SibiUSP1, Scopus). O levantamento bibliográfico foi realizado a partir de parâmetros de seleção que privilegiam obras alinhadas à perspectiva constitucional de afirmação de direitos fundamentais no Estado Democrático de Direito, tomando a democracia e os processos democráticos diretos como importante referencial teórico. Para a análise da experiência CMHab de Ribeirão Preto2, os materiais usados correspondem aos documentos e registros institucionais provenientes do acompanhamento de reuniões ordinárias do conselho, que é considerado central para uma gestão democrática das cidades. Em termos de procedimentos metodológicos, os relatos da trajetória de atuação junto aos conselhos supramencionados é cotejada à luz de critérios e índices propostos por Allan Ramalho Ferreira (2023) para mensurar o potencial de instrumentos participativos a partir de duas dimensões: (i) acesso, preocupada com pluralidade e diversidade de representação e abertura mais plena ao debate; e (ii) distributiva, orientada pela noção de influência, ou seja, igual capacidade de participar e influir nas decisões e respeito a balizas constitucionais ligadas à promoção equitativa de direitos e priorizando da proteção de pessoas e grupos em situação de vulnerabilidade.
Resultados e Discussão
Conselhos participativos como ampliação da experiência democrática
Consolidação do Estado Democrático de Direito
Com a centralização do poder político numa instância unitária, exclusiva e laica, dando origem ao Estado Moderno, surgem questões ligadas ao exercício desse poder e sua evolução democrática (Ranieri, 2023). Somente após as revoluções liberais do século XVIII, surge “o primeiro Estado jurídico, guardião das liberdades individuais” (Bonavides, 2007, p. 54), pautado pelos princípios da liberdade e da democracia e caracterizado pela submissão ao império da lei, divisão de poderes e enunciado e garantia de direitos individuais (Silva, 1988): o Estado Constitucional ou Estado de Direito. A transformação dos tipos (fazendo jus à clássica sistematização de Jellinek) de Estado Constitucional mostra mudanças importantes do ideal democrático e de afirmação de direitos, ainda que esse movimento não represente uma plena ruptura ou total superação de características básicas na passagem de um tipo para outro.
Nina Ranieri (2023) trata de 4 subtipos de Estado Constitucional: Estado Liberal, Estado Social, Estado Democrático e Estado Internacional e Constitucional de Direito. Para o presente artigo, interessa-nos um olhar mais apurado para o modelo de Estado que se desenha na virada para o século XXI, o Estado Internacional e Constitucional de Direito, no qual Nina Ranieri (2023) insere o Estado Democrático de Direito. Num contexto de globalização, há uma compreensão alargada do princípio da legalidade e reforço de normas e da jurisdição internacional. A concepção de igualdade é ampliada, para adquirir aspectos de sociabilidade e as regras de proteção da dignidade da pessoa humana são fortalecidas. O ideal democrático é ampliado para estruturas de governança global em redes decisionais que envolvem não apenas o Estado-nação. José Afonso da Silva (1988) destaca que Estado Democrático de Direito não é a simples combinação do Estado Democrático com o Estado de Direito. Agrega-se um componente revolucionário de transformação do status quo: a lei precisa influir na realidade, exercer uma função transformadora, ainda que possa desempenhar uma função conservadora. Em outras palavras, “o sistema jurídico é o arcabouço que protege e legitima o status quo, mas ao mesmo tempo rege o instrumental capaz de provocar mudanças essenciais” (Franzoni, 2013, p. 32).
Enfim, no Estado Democrático de Direito a democracia há de ser um processo de convivência social numa sociedade livre, justa e solidária (art. 3º, CF). Um processo participativo, pluralista, de liberação de todas as formas de opressão eis que “não depende apenas do reconhecimento formal de direitos individuais, políticos e sociais, mas especialmente da vigência de condições econômicas suscetíveis de favorecer seu pleno exercício” (Silva, 1988, p. 22).
Discussões sobre a qualidade da democracia
Ao consagrar um Estado Democrático de Direito, a CF/88 colocou no horizonte o projeto de uma democracia pluralista capaz de dar forma e sustentação a uma sociedade mais justa, conforme análise de Maria Hermínia Tavares de Almeida (2019). Mas num contexto de persistentes desigualdades e inflexões na garantia de direitos, a discussão democrática no Estado Democrático de Direitos sofre deslocamentos para a qualidade (quiçá crise) da democracia e capacidade de promoção efetiva e equitativa de direitos, civis, políticos, econômicos, sociais e culturais.
Um projeto constitucional de democracia participativa depende, portanto, do bom funcionamento de arranjos institucionais que garantem igualdade política e também o direito de efetiva influência nos processos decisórios, conforme dizeres da Min. Rosa Weber no julgamento da ADPF 623-DF. Com efeito, mecanismos de participação formam um cenário institucional impressionante, mas muitas vezes menos efetivo do que pode parecer à primeira vista (Coutinho, et al, 2017). Isso reforça os desafios apontados por Shirley Arnstein (1969) de se avançar nos degraus da participação, saindo de patamares mínimos de manipulação e mera informação para efetivo controle social e compartilhamento do poder.
Nesse sentido, mostra-se relevante olhar para a atuação dos conselhos participativos, como um importante espaço institucional de participação com possibilidade de acessar e influir sobre os processos decisórios de políticas públicas, entendida como o programa de ação governamental decorrente de processos juridicamente regulados e que coordenam os meios para realizar objetivos socialmente relevantes, politicamente determinados e juridicamente assegurados (Bucci, 2006).
A feição institucional da gestão democrática e prática dos conselhos participativos em política urbana
Institucionalização de Conselhos Participativos
Os conselhos participativos são apenas uma das inúmeras instituições participativas, para referir-se à consagrada expressão cunhada por Avritzer. Nos últimos anos houve uma ampliação de espaços de participação na realidade brasileira, criando-se um verdadeiro sistema participativo (Lopez e Pires, 2010), que permeia os três níveis de governo e alcança os poderes legislativo e executivo.
Especificamente sobre os conselhos, a proporção em que se fazem presentes dá a eles um caráter de ubiquidade (Coutinho et al, 2017). Um mapeamento elaborado pelo IPEA (Lopez e Pires, 2010) mostra como já em 2010 havia uma expansão quantitativa e temática dos conselhos no âmbito federal, tendência que se repete no município de Ribeirão Preto, como evidenciado em trabalhos produzidos pelo NAJURP3 de mapeamento de conselhos locais (Antonietto, 2014). Ainda assim, há inflexões e retrocessos nesse processo de democratização, destacando-se a edição de um decreto no âmbito federal (Decreto nº 9759/2019) que extinguiu em massa os conselhos participativos federais. Tal medida foi questionada judicialmente (ADI, 6121 - na qual foi concedida liminar para assegurar a continuidade dos conselhos criados por lei) e posteriormente revogada por outro decreto no chamado “revogaço” (Decreto nº 11371/2023), ainda assim resultou na extinção ou esvaziamento de 75% dos comitês e conselhos nacionais (CEBRAP, 2021).
Conselhos participativos são instituições participativas vinculadas ao Executivo, criadas por ato normativo (os recentes retrocessos mostram a importância da criação por lei) e compostas significativamente pela sociedade civil. Com os conselhos, cria-se uma arena institucionalizada de colheita de manifestação e contribuição para políticas públicas, destacando-se que em alguns casos os conselhos possuem poderes regulatórios.
Mas, a partir do deslocamento da discussão democrática para a qualidade da democracia, pensar a atuação dos conselhos de forma crítica é relevante para avançar em práticas inclusivas. São desafios ligados à dimensão de acesso, preocupada com pluralidade e diversidade de representação na sua composição e também com a abertura mais plena ao debate, por exemplo, garantindo-se direito a voz a pessoas alheias ao conselho. Há ainda uma dimensão distributiva, orientada pela noção de influência: até que ponto as partes estão igualmente capacitadas para participar e influir nas decisões e como essas decisões de fato encontram-se limitadas e dirigidas à promoção equitativa de direitos, priorizando a proteção de grupos em situação de vulnerabilidade. Para aferir essas camadas mais profundas da ideia de participação, Allan Ramalho Ferreira (2023), partindo do conceito de TILLY para a democracia, propõe a criação de critérios (ampliação, igualdade, vinculação e proteção) e índices para apurar as possibilidades participativas em determinados espaços e avanços (ou retrocessos) na democratização. Confrontar resultados esperados com a prática efetiva de conselhos é reconhecer que a existência de instituições participativas como os conselhos é condição indispensável para democratizar a democracia brasileira, mas não suficiente para engendrar práticas participantes (Lopez e Pires, 2010). Desta feita, parte-se para análise do caso de Ribeirão Preto - SP orientando-se pelos critérios acima mencionados.
Gestão democrática da cidade de Ribeirão Preto: o Conselho Municipal Habitação de Interesse Social (CMHab)
Segundo Edésio Fernandes e Betânia de Moraes Alfonsin, o advento do Estatuto da Cidade (Lei Federal n° 10.257/2001) consolidou um novo regime jurídico sobre o uso, ocupação, parcelamento, construção, preservação e desenvolvimento do solo urbano com fundamento numa gestão mais democrática das cidades. Essa lei reformulou a atuação do poder público, mercado imobiliário, proprietários e sociedade, de acordo com novos princípios jurídicos, urbanísticos, econômicos, sociais e ambientais, representando um marco de reforma jurídica defendida por diversos setores ao longo de décadas de disputas sociopolíticas. Na esteira dessas transformações, em Ribeirão Preto, foi criado o Conselho Municipal de Moradia Popular (CMMP), por meio da Lei Complementar (LC) nº 1.311 de 12 de março de 2002. Com reuniões ordinárias realizadas mensalmente, sua finalidade era de “em conjunto com a comunidade”, elaborar e implementar programas habitacionais, de saneamento e de promoção humana, além de ser gestor do FIN-MORAR (Fundo de Incentivo à Construção de Moradia Popular), a ele vinculado. Além dessa competência deliberativa bastante ampla e integrada, a composição do conselho é digna de nota por sua diversidade e representação majoritária da sociedade civil, com apenas ¼ das vagas destinadas a representantes do poder público.
O CMMP, depois convertido em CMHab, teve sua regulamentação alterada ao longo dos anos (LC nº 2351/2009 e LC nº 3052/2020), com impactos na composição do conselho e na própria capacidade de gestão dos recursos, dois aspectos que orientam a presente discussão.
No tocante à representação, a composição original (LC nº 2351/2009) tinha cinco cadeiras reservadas a órgãos municipais ligados à cidadania e desenvolvimento social, ao planejamento e gestão ambiental, à infraestrutura e à fazenda pública, com a presidência fixada no Diretor da Companhia Habitacional Regional de Ribeirão Preto (COHAB-RP). As demais dezesseis vagas eram distribuídas entre representações da federação das associações de bairro, movimentos populares por moradia, sindicatos patronais e de trabalhadores, conselhos profissionais como a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e o Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA), e, ainda, entidades religiosas que atuam nessa temática. Apesar dessa representação majoritária da sociedade civil, os membros do conselho não eram eleitos, sendo nomeados pelo prefeito municipal.
Nos anos iniciais, foram travados debates sobre a adequação legal do CMMP diante da Lei Federal nº 11.114/2005, que institui o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e respectivo Conselho Gestor. No seio das diretrizes de política urbana constitucionais e do Estatuto da Cidade, o SNHIS dirige-se à promoção de moradia digna e se volta à integração das políticas habitacionais nos três níveis federativos, bem como com as políticas setoriais de desenvolvimento urbano, primando pela democratização, descentralização, controle social e transparência das decisões. O SNHIS prevê a participação social como mecanismo democrático, via a atuação de entidades privadas que desempenhem atividades na área habitacional, ou via representação nos conselhos de políticas públicas de forma descentralizada.
Essa estruturação de um Sistema Nacional para a política de HIS, atrelado ao repasse de recursos federais aos demais entes federativos reverberou nas alterações do CMMP, com substituição da legislação anterior pela LC nº 2351/2009, regulamentada pelo Decreto nº 009/2010. As alterações dialogam com as atribuições dos conselhos previstas pelo SNHIS, entretanto, sua capacidade de atuação foi drasticamente restringida. Se a lei de 2002 previa a competência para elaborar e aprovar os programas anuais de moradia popular, a nova de 2009 limita sua função à mera proposição de diretrizes para a formulação e implementação da Política e do Plano Municipal de Habitação de Interesse Social (PLHIS), bem como à mera sugestão de programas de habitação de interesse social, além da fiscalização e avaliação das políticas. Embora continue sendo expresso o caráter deliberativo das discussões, este é circunscrito a uma contribuição discreta na gestão realizada de fato pelos órgãos municipais, retirada a centralidade na formulação de políticas e programas.
Ademais, apesar de a nova lei municipal de 2009 prever uma composição paritária entre poder público e sociedade civil, os movimentos sociais não alcançam nem a metade4 da proporção de ¼ das vagas destinadas a representantes deste segmento. Numa interpretação contra legem, além de diluir a representação dos movimentos sociais, as alterações para uma composição paritária reduziram a representação da sociedade civil em relação à anterior, aumentando em duas vezes a representação do poder público.
As atas das reuniões demonstram o forte interesse dos conselheiros populares na aplicação de recursos municipais sobre o FIN-MORAR para que as deliberações do conselho fossem viabilizadas, o que não teria ocorrido desde sua criação. Essa inação do Município levou tais conselheiros a buscarem o Ministério Público. Diante da oportunidade de acesso a recursos federais via SNHIS, associada à insatisfação manifestada quanto às ausências na participação efetiva de certos segmentos sociais com representação no conselho, representantes da prefeitura afirmaram ser preciso realizar adequações à lei municipal de 2002 à lei federal de 2005, sendo a composição não-paritária um limitante, nesse aspecto.
Segundo a argumentação dos representantes da prefeitura, a nova composição paritária, combinada à redefinição temática dos segmentos representados, além de superar o problema da ausência de determinados setores da sociedade civil, também facilitaria a operacionalidade de acesso a recursos ao aumentar a representação do poder público. Dessa maneira, ao invés de fortalecerem a participação social na gestão urbana, além de retirar do conselho a centralidade na elaboração de políticas públicas, as adequações legais reduziram a representação formal da sociedade civil. Mais, essa definição levou aos segmentos sociais populares ativos nas reuniões a disputar a sua representação nas cadeiras ora reduzidas, mesmo antes da vigência da nova lei municipal. Essa discussão foi transposta para a 3ª Conferência da Habitação, realizada entre 26 e 27 de junho de 2009.
Também em 2009 é criado o FIN-MORAR, via LC nº 2359 de maio de 2009. Seu objetivo é de suporte financeiro à “execução dos programas habitacionais de interesse social para atender especialmente a população de renda familiar de 0 (zero) a 03 (três) salários mínimos de moradores em áreas degradadas e de risco no município de Ribeirão Preto”. A operação do fundo é atribuída à Secretaria da Municipal Fazenda, sob fiscalização do CMHab, que teria a função de estabelecer quais os programas, prioridades de atuação e aplicação dos recursos, conforme o Plano Diretor e a Lei Orgânica Municipal. Essa redação, que repete a lei de 2002, todavia, foi relativizada pela nova redação da LC de 2009, criando eventuais inconsistências na sua operacionalidade.
Em inúmeras oportunidades o CMHab discutiu sobre aporte de recursos para intervenção em assentamentos precários. A Prefeitura tinha intenção de eleger a COHAB para conduzir ações do que chamou de “desfavelamento”, expressão que, por si só enseja questionamentos, considerando a transição de um discurso da ilegalidade para a informalidade e a precariedade (Saule Júnior, 2004) em que se prioriza a construção de respostas que abandonem a perspectiva de erradicação. intenções prefeitura eleger a cohab para conduzir ações de Desfavelamento. Nesse período também se disputou o PLHIS como documento estratégico para indicação de áreas disponíveis para intervenções (inclusive com a construção de conjuntos habitacionais), mas houve percalços: áreas cogitadas indisponíveis, constatação de irregularidades em loteamentos, congelamentos e falta de encaminhamento. É também nesse período que a Defensoria Pública passa a acompanhar o CMHab, funcionando como assessoramento jurídico do conselho. A LC 2351/2009 (art. 3o, §3o) prevê papel consultivo da defensoria, sem voto.
Nesse ínterim, entre a LC 2351/2009 e a LC 3052/2020, é finalizada a revisão do Plano Diretor, que alterou significativamente a legislação passada, e reforçou um processo de desvalorização e desarticulação dos conselhos municipais de Ribeirão Preto, notadamente o Conselho Municipal de Urbanismo (COMUR), Conselho Municipal do Meio Ambiente (COMDEMA) e CMHab. Através do parágrafo único do artigo 168, o novo Plano Diretor (LC nº 2866 de 2018) desobriga as reuniões ordinárias mensais para a exigência de reuniões ordinárias trimestrais desses conselhos. No CMHab as reuniões extraordinárias podem ser convocadas ou pela presidência “ou por 1/3 dos membros do Conselho mediante requerimento dirigido ao Presidente do Conselho Municipal de Habitação com justificativa plausível, sobre tema relevante à Política Habitacional Municipal”5. Portanto, o novo Plano Diretor cria impeditivos às realizações de reuniões ordinárias mensais e, por sua vez, o Regimento Interno do CMHab centraliza poder à presidência, cargo nato ao Secretário de Planejamento e Desenvolvimento Urbano, de acordo com LC nº 3052/2020.
Em 2020 há uma profunda reformulação do conselho, com promulgação da LC 3052/2020. Em termos de composição, há uma redução no número total de membros (de 22 para 18), mantendo-se a paridade entre integrantes do governo e da sociedade civil. Duas mudanças chamam especialmente a atenção: a inclusão de representante de entidade ou empresas de construção civil, segmento já tradicionalmente incorporado no processo decisório da política urbana e detentor de grande força representativa de seus interesses. No campo popular, a lei inclui a representação de moradores ou pessoas inscritas no cadastro de demanda por moradia, o que em tese, poderia representar uma abertura para participação dos próprios titulares de direito, os que serão diretamente afetados por uma decisão, mas tradicionalmente sub representados nas esferas decisórias e dotados de menor proteção e poder de influência.
A presidência do CMHab, assim como era na CMMP, se encontra com o Poder Executivo. O presidente da COHAB presidia o CMMP enquanto na lei vigente, a LC 3052/2020, o CMHab é presidido pelo Secretário de Planejamento e Gestão Pública6, fato que foi questionado em reunião por conselheiros oriundos do movimento de moradia7 e via ofício pelo conselheiro da cadeira de ONG, o Instituto Território em Rede, que oficiou a presidência em abril de 2024 para que a presidência pautasse alterações na lei. Importante ressaltar que o presidente da atual gestão 2023-2025, o secretário Daniel Gobbi8, nunca participou ou presidiu uma reunião sequer, relegando à diretora de habitação essa função. Um segundo ofício9 foi direcionado em vistas a organizar o site do CMHab e aprimorar sua transparência, tendo como objetivos: inclusão das atas de reuniões dos anos 2022, 2023 e 2024 no site do conselho; atualização da atual composição do conselho presente no site; incluir no site o relatório da IX Conferência Municipal de Habitação de Ribeirão Preto aprovado em reunião extraordinária do dia 29 de agosto de 2023; também incluir todos os relatórios das Conferências Municipais de Moradia ou de Habitação no site.
Os ofícios e a pressão dos conselheiros do movimento de moradia não tiveram efeito e as pautas de mudança do CMHab não avançaram. Nota-se, também, que a atual composição, no entanto, é feita em completo arrepio às alterações introduzidas em 2020, mantendo-se as representações tal como previstas na já revogada LC 2351/2009. Até os dias atuais, o FIN-MORAR nunca foi operado, tal como podemos inferir dos registros das reuniões ordinárias realizadas desde maio de 2009 e o CMHab não tem agência sobre o destino de recursos do fundo. As metas previstas no PLHIS, notadamente em relação aos investimentos públicos e privados, não avançaram na cidade, e, por isso, o movimento de moradia e o CMHab não utilizam o PLHIS como norte de uma política habitacional no município. Todos esses elementos provocam um desinteresse da sociedade civil, notadamente o movimento de moradia, em participar da gestão democrática da cidade, exemplificada na baixa participação do CMHab e das inúmeras reuniões que não acontecem por falta de quorum10.
Conclusão
A atuação do CMHab acima relatada reforça um problema diagnosticado por André Gomes Luis Antonietto (2014) no que diz respeito ao funcionamento dos conselhos participativos em Ribeirão Preto: ainda que regular, há falta de transparência nas suas operações e não necessariamente há a garantia de participação ampliada ou ocorre a implementação efetiva do que foi decidido, a despeito da adoção de um caráter deliberativo.
Na composição do conselho, o que se nota são alterações sucessivas, com esvaziamento das forças populares: no caso do CMHab, a composição atual mostra inúmeras vagas não preenchidas no campo da sociedade civil11 e excesso de membros desincompatibilizados para concorrer a cargos eleitorais, o que dá indícios de um uso eleitoreiro do conselho. Quando se pensa na abertura para uma participação ampliada, com direito de voz, as pessoas ou entidades alheias à composição do conselho e previsão de conferências também demonstram fragilidades. No caso do CMHab previsão de Conferências Municipais12 abertas a participação mais ampla, mas sem vinculação específica em termos decisórios. A garantia de participação nas reuniões do colegiado, ainda que exista, não é expressiva: no caso do CMHab a participação fica condicionada a autorização do Presidente (art. 9º, §6, LC 3052/2020).
Em apertada síntese, o que se pode perceber na atuação do CMHab é que, em termos de acesso, não se consegue garantir a plena remoção de obstáculos de acesso, nem um debate público pleno “dando voz aos próprios titulares de direitos e interesses, tomados como sujeitos e não como objetos das decisões políticas” (Ferreira, 2023, p. 111). Também não se aprofunda essa participação em termos de diversidade e paridade dos sujeitos, com grande diferença de força entre os grupos participantes e enfraquecimento da sociedade civil, inclusive dos movimentos sociais.
Já em termos de distribuição, não há como afirmar que as manifestações exaradas pelos sujeitos participantes são efetivamente incorporadas no produto do processo decisório muito menos a garantia de que as pessoas em condições de maior vulnerabilidade tenham a mesma força que outros segmentos representados nos conselhos e que, tradicionalmente tem seus interesses incorporados nas decisões. Ainda assim, há espaço para mudança e possibilidade de mobilização de redes de apoio interinstitucionais para equilibrar o debate público e fazer avançar progressivamente ideais consagrados pelo Estado Democrático de Direito, como a Defensoria Pública (que integra o CMHab, por exemplo) ou as universidades e seus núcleos de prática extensionista, que também podem integrar os referidos conselhos e tem a missão de atuar em processo interdisciplinares e políticos que promovem interação transformadora entre as instituições de ensino superior e a sociedade (Resolução MEC/CNE nº 7/2018).
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Site do CMHab através do link: <.https://www.ribeiraopreto.sp.gov.br/portal/planejamento/cmhab>. Acesso 27 de novembro de 2024.↩︎
O Núcleo de Assessoria Jurídica Popular de Ribeirão Preto (NAJURP) teve seu início em agosto de 2011, por meio de apoio institucional à extensão da USP (Programa Aprender com Cultura e Extensão), do Programa Pró-Inovação no Ensino Prático de Graduação (Pró-Inovalab) e da aprovação do Projeto PROEXT-2012 (Programa de Extensão – Ministério da Educação). Buscou desenvolver e coordenar ações relacionadas à extensão, ensino e pesquisa em torno dos temas Direitos Humanos, Educação e Cidadania na FDRP/USP, especialmente voltadas para a assessoria jurídica popular a grupos comunitários e movimentos sociais na região de Ribeirão Preto-SP. Informações disponíveis em: https://www.direitorp.usp.br/cultura-e-extensao/najurp/↩︎
Tratam-se de 03 (três) vagas destinadas a representantes de movimentos sociais dentre os 11 representantes da sociedade civil, e 22 cadeiras totais do conselho. A redação do Art. 12, inciso II, da Lei nº 11.114/2005 faz menção a ¼ das vagas do quadro total de conselheiros, não do quadro restrito de vagas destinadas à sociedade civil.↩︎
Redação presente no Regimento Interno do CMHab, disponível no seu site, aba Regimento Interno.↩︎
Após a aprovação da Reforma Administrativa (Lei Complementar n° 3062/2021) a Secretaria de Planejamento e Gestão Pública se tornou a Secretária de Planejamento e Desenvolvimento Urbano, mudança que não alterou as funções da secretaria.↩︎
Em mais de uma ata do CMHab do ano de 2022 até a presente data é possível observar a discussão em torno da presidência ser votada e abrir a possibilidade da Sociedade Civil ocupar o cargo. As atas de reuniões do ano de 2022 ao ano de 2024 não encontram disponíveis no site do CMHab.↩︎
Daniel Gobbi foi exonerado do cargo em julho de 2024 porque concorreu ao cargo de vereador nas eleições municipais de 2024, portanto também saiu da presidência do CMHab. Foi eleito vereador para o mandato 2025-2029 pelo Partido Progressista (PP).↩︎
Os ofícios enviados pela sociedade civil ao CMHAb não estão disponíveis no site do conselho, mas é possível averiguar os ofícios n° 001_2024 (transparência e disponibilidade de informações presentes no site) e nº 002_2024 (alteração da lei para possibilitar a presidência à Sociedade Civil) no site do Instituto Território em Rede: <https://sites.google.com/territorioemrede.org/inicio/institucional/of%C3%ADcios?authuser=0>↩︎
A falta de quorum não pode ser contabilizada somente em relação à participação da Sociedade Civil, que é a mais atuante no conselho. Os membros natos oriundos do Executivo, indicados pelo prefeito, são os que mais faltam às reuniões, fato de difícil comprovação haja vista que as atas dos anos de 2022, 2023 e 2024 ainda não se encontram no site do CMHab.↩︎
Das 11 vagas da sociedade civil, há 3 cadeiras de titulares e 6 de suplências não preenchidas.↩︎
Conferência Municipal de Habitação de Interesse Social, convocada pelo Conselho (art. 8º, LC 3052/2020).↩︎