Ativismo normativo: marco regulatório de bioinsumos no Brasil

Normative activism: regulatory framework for bioinputs in Brazil

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Rachel Lopes Queiroz CHACUR¹

¹ Doutora em Ciências Ambientais - PPGCAm, UFSCar. Mestre em Direito Processual. Proc_ Consultoria & Educacional e Ordem dos Advogados do Brasil - Subsecção São Paulo - OAB/SP – mrchacur@uol.com.br

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RESUMO

O presente estudo aborda a proposta do Marco Regulatório de Bioinsumos debatidos pelos grupos de trabalho vinculados ao Conselho Estratégico do Governo Federal do Brasil e atores dos orgãos públicos interessados na temática. O objetivo é levar a disseminação do conhecimento e o debate social, com o fim de esclarecer e regulamentar a produção de bioinsumos on farm e todos os demais assuntos, pertinentes as áreas da agricultura, bioinoculantes, biofármacos, saúde, dentre outros. A abordagem é analítica do conjunto legal-normativo agro-ambiental e constitucional, para dar suporte a proposta legislativa e aos debates de grupos de trabalho do Conselho Estratégico do Programa Nacional de Bioinsumos do governo federal, ministérios, Poderes do Estado e membros da sociedade civil. O resultado dos estudos contínuos e trabalhos, bem como do desenvolvimento das discussões de todas as articulações institucionais, ensejam na proposição do Marco Regulatório de Bioinsumos, atualmente, em fase final de aprovação bicameral no Congresso Nacional. A relevância do tema de bioinsumos decorre da alternativa de aumento de produção alimentar, com redução da viabilidade dos custos financeiros, o baixo impacto e preservação ambiental, coadunados aos eixos do ESG.

Palavras-chave: Bioinsumos; agronegócios; meio ambiente; leis; regulação.

ABSTRACT

This study addresses the proposal for a Regulatory Framework for Bioinputs discussed by working groups linked to the Strategic Council of the Federal Government of Brazil and stakeholders from public agencies interested in the topic. The objective is to disseminate knowledge and promote social debate in order to clarify and regulate the production of on-farm bioinputs and all other issues related to agriculture, bioinoculants, biopharmaceuticals, health, among others. The approach is analytical of the agro-environmental and constitutional legal-normative set, to support the legislative proposal and the debates of working groups of the Strategic Council of the National Bioinputs Program of the federal government, ministries, State Powers and members of civil society. The result of ongoing studies and work, as well as the development of discussions of all institutional articulations, lead to the proposal for a Regulatory Framework for Bioinputs, currently in the final stages of bicameral approval in the National Congress. The relevance of the topic of bioinputs derives from the alternative of increasing food production, with reduced viability of financial costs, low impact and environmental preservation, in line with the ESG axes.

Keywords: Bioinputs; agribusiness; environment; laws; regulation.

Introdução

O presente trabalho apresenta o estudo das propostas de minutas de instrumentos regulatórios em bioinsumos (com escopo maior e/ou meramente on farm), com o objetivo de apoiar a aprovação do Marco Legal e regulatório dos Bioinsumos, no Brasil.

As diretrizes e metas dos planos de política agrícola nacional e internacional conduz a criação dessas novas matérias legislativas priorizando as técnicas de boas práticas agrícolas e pecuária utilizando os Bioinsumos on farm para uso próprio ou com um escopo maior também para fins comerciais, com subsídio do desenvolvimento sustentável econômico da agricultura e pecuária, no país e no mundo. (Portarias e Resoluções, MAPA, 2020).

O arcabouço legislativo de assuntos correlatos agro-ambiental à bioinsumos indica a necessidade de compatibilização e a elaboração de novas normas legais, em sua literalidade e expressão, para o regramento do ordenamento jurídico brasileiro.

Nos estudos da pesquisadora, a percepção e análises legislativas revelaram o descompasso do teor normativo das normas jurídicas reguladoras, para com as exigências de atualização de novas técnicas voltadas aos interesses ambientais, econômicos e de negócios do mercado agrícola e pecuário nacional e internacional.

À partir de um estudo minucioso de análise de outras legislações específicas como as leis sobre os conteúdos de fitossanitários, a produção e uso de fertilizantes e as normas que tratam de corretivos, inoculantes, biofertilizantes e outros, com a análise pormenorizada das leis, como: a Lei de Orgânico de Produção Agropecuária; a Lei de Biossegurança; a Lei de Proteção do Patrimônio Genético; além dos regramentos gerais dos incentivos à Inovação e prestação de serviços ambientais e de melhorias do controle e da transparência, por meio da informação digital nos portais do governo federal e de seus ministérios foi constatada a incompatibilidade das normas legais e jurídicas com as necessidades e as demandas do mercado.

Os relatórios dos estudos e a leitura das discussões dos Grupos de Trabalho e do Conselho Estratégico de Planejamento indicam a necessidade de regulação do assunto de “Bioinsumos on-farm” e/ou “Bioinsumos para fins comerciais” devido a insegurança jurídica das relações advindas das mais variadas atividades de produção e do uso de bioinsumos pelos agentes e atores do agronegócios, a ausência de controle e fiscalização do processamento dos bioinsumos, a falta de cadastro e indicação de aptidão de suas categorias e registros junto ao órgão fiscalizador, dentre outros obstáculos regulatórios ao crescimento dos negócios da agropecuária, no país. Por conseguinte, tais incertezas e lacunas de regulação exigem a elaboração e aprovação do Projeto de Lei substitutivo, com o fim de tratar de conteúdo material e facilitar os cadastros e registros de novas categorias de bioinsumos on farm (para uso próprio) ou ampliar o tratamento para bioinsumos, também para fins comerciais, regulando as bioindústrias e as biofábricas nas propriedades rurais de todo território nacional.

A aprovação do marco regulatório de Bioinsumos trará segurança jurídica das relações comerciais e negociais além de instrumentos de técnicas com soluções de menores impactos ambientais, imediatas e viáveis, com repercussão econômica e financeira no mercado nacional e internacional, além de reflexos diretamente nas balanças comerciais, em favor do desenvolvimento econômico sustentável da agricultura e pecuária brasileira.

A relevância da temática de Bioinsumos concede a oportunidade ímpar de discutir sobre a importância do aparato científico e tecnológico avançado da produção agrícola e da agropecuária atrelada à sustentabilidade ambiental do agronegócio no Brasil, perante o mundo.

É uma nova fase de gestão pública e governança do sistema agrícola sob os pilares da proteção ambiental e inovação do agronegócio exercidos pelo grupo de atores interessados e envolvidos, desde os atores institucionais representantes dos orgãos públicos e ministérios, na esfera municipal, estadual e federal.

Materiais e Métodos

O presente trabalho adotou o método qualitativo, com abordagem analítica do sistema legal nacional e internacional. No ano de 2020, iniciaram-se as observações dos debates de pesquisadores sobre as principais legislações nacionais e internacionais, em grupos de trabalhos autônomos ou coordenados junto ao Ministério da Agricultura e Pecuária do governo brasileiro. Na sequência iniciaram debates também no âmbito das comissões de estudos e produção legislativa estadual e municipal. A dinâmica dos trabalhos estabeleceu reuniões semanais e periódicas, em comitês e subcomitês, com o fim de discussão da temática, sob a supervisão da Coordenação Geral do Programa de Bioinsumos e equipe de trabalho, além de convites de representantes de orgãos da ANS, IBAMA, CADE, CDI e outras entidades reguladoras, afeitas a temática de agricultura, pecuária, meio ambiente, saúde, indústria, ciência e tecnologia, e outros, no âmbito federal. Foram várias iniciativas de estudos e iniciativas também nas esferas estadual e municipal, no Brasil.

Na sequência da análise e debates do teor normativo foram apresentadas algumas propostas substitutas do Projeto de Lei de Bioinsumos, tendo como apresentação final dos resultados a minuta, com as recomendações legais e jurídicas, aos orgãos administrativos, fiscalizadores, ao Poder Executivo do governo federal, estadual e municipal, e, as recomendações as mais variadas entidades apoiadoras ou financiadoras dos estudos¹.

Resultados e Discussão

No Brasil, a participação do agronegócio corresponde a 26,6% do PIB devido às condições de clima e solo, principalmente, pela sua diversidade de cultura de produção e sua biodiversidade animal e vegetal, o implemento técnico e tecnológico, em um vasto espaço territorial da zona rural, correspondendo a um elevado impacto na economia nacional². O agronegócio corresponde a união de setores da produção agrícola (setor primário), o processamento de produtos e máquinas (setor secundário), a comercialização e distribuição do que foi produzido (setor terciário), envolvendo todos os setores da economia, afetando diretamente os interesses de particulares e de toda a sociedade.

No mundo, houve um aumento significativo de exportação do produto agropecuário nacional, nos últimos 20 anos (IBGE/CNA, 2024). As projeções são elevadíssimas de demanda dos produtos do agronegócio nacional pela China e outros países da Ásia e Oriente Médio, nos próximos anos, com forte impactos econômicos dos agronegócios revelado pelas estatísticas econômicas da produção nacional agropecuária e demanda internacional. São cerca de 246,4 milhões de toneladas de grãos, com a estimativa de safra recorde ano a ano; a projeção de 609,5 bilhões de reais do valor bruto de produção no último ano de 2021; o investimento de 1 bilhão de reais em seguro fiança e garantias aos trabalhadores da região norte e nordeste pelo governo federal; o incentivo a 230 municípios nordestinos para o desenvolvimento agropecuário pelo Programa Agronordeste; a regularização fundiária de 300 mil famílias do campo, em assentamos rurais, e o incentivo de subsídios de agricultura de baixo carbono a 18 mil produtores de 164 municípios beneficiados pelo Plano ABC no Cerrado e outros; todos preocupados com o cumprimento das diretrizes do desenvolvimento econômico, ambiental e social do setor do agronegócio (MAPA, 2020, 2021, 2022, 2023 e 2024)³.

Essa relevante contribuição do incentivo a política agrícola nacional de produção de alimentos com o suporte e técnica dos bioinsumos justificam-se pelo aumento da produtividade com a sustentabilidade econômica e ambiental no país.Entretanto, o grande desafio é modificar esse modelo de produção extrativista e de vasta extensão de grandes propriedades, com a diminuição do uso de agrotóxicos, respondendo ao aumento da demanda de produção da agropecuária e ao atendimento da preservação ambiental, assim delineando uma nova forma de gestão sustentável econômica do uso da terra e da produção agrícola e pecuária, em todas as regiões do território nacional. Como conciliar a crescente demanda do agronegócio com os modelos de produção sustentável de alimentos e produtos. Para tal fim, é necessário traçar políticas e ações agrícolas prestigiando a inclusão de novas técnicas e tecnologias e criando oportunidades de atividades aos trabalhadores, com atividades laborais seguras e remuneradas, com novas alternativas de produção, no campo. Além de criar incentivos fiscais de novas atividades e serviços com práticas sustentáveis, possibilitando, assim, o equilíbrio entre o desenvolvimento sustentável econômico com o desenvolvimento sustentável ambiental e social do trabalhador do campo e industriário⁴. Atender o cultivo e produção, com o menor custo e o máximo lucro da comercialização para o consumo do mercado externo e internacional⁵. Como por exemplo, as boas práticas da agricultura familiar que já utilizam Bioinsumos⁶.

A Agricultura familiar representada pelos pequenos e médios agricultores tem uma menor escala comparada à maioria das atividades agrícolas, porém, o uso de Bioinsumos on farm favorecerá uma maior produção de alimentos, a serem distribuídos e consumidos pelos brasileiros⁷.

O modelo de autogestão da atividade laboral da Agricultura Familiar é constituída de pequenos produtores rurais, povos e comunidades tradicionais, assentados da reforma agrária, silvicultores, aquicultores, extrativistas e pescadores respaldados pelo apoio de associações e cooperativas, geralmente, a produção atende o grupo familiar depois distribui ao mercado local ou adjacências, em sua maioria, usam práticas agrícolas independentes de insumos químicos e empregam novas alternativas de técnicas agroambientais no campo (GTOceano, Brasil, 2019 a 2021)⁸.

A importância da produção da agricultura familiar pressupõe essa forma e esse modo de diminuição do uso e dos riscos do agrotóxicos nas atividades agropecuárias, assegurando a proteção dos recursos naturais e a segurança alimentar, com a produção quali-quantitativa e variada de alimentos, com o uso sustentável de recursos naturais e o auxílio de mecanismos alternativos rudimentares ou inovadores empregados para obtenção de “produtos gerados pelo próprio ecossistema”, com o aumento da eficiência da produção pelo “uso controlado de energia” e sua renovação no meio ambiente, conferindo e validando a auto sustentabilidade do negócio e a possibilidade de gerar empregos locais nas comunidades (CHACUR, 2021)⁹.

Neste contexto de escassez de produção de alimentos é recomendável a revisão de políticas públicas do governo brasileiro e das propostas legislativas regulando a produção, o consumo, a logística, a defesa e a biossegurança, para produzir e dispor dos produtos agrícolas e da agropecuária, em todo o mercado.

As exigências internacionais de cumprimento de metas de desenvolvimento sustentável de negócios e o aumento da demanda pela oferta dos produtos agropecuários brasileiros, justificam a transição desse novo modelo de produção extensiva para uma produção de baixo carbono e impacto ambiental, como é o estímulo do uso de bioinsumos e destas novas tecnologias.

As pesquisas científicas revelam a projeção de uma crescente produção de alimentos, com o aumento do lucro e a redução de custos, estimulando as boas práticas do uso de bioinsumos ou o uso de mecanismos agrícolas alternativos, para ocorrer o menor impacto ambiental possível ou nenhum impacto ao meio ambiente, desde que comprovado pelas evidências científicas, assim, justificando a relevância da discussão e aprovação do Marco Regulatório de Bioinsumos.

O governo deve empreender esforços em promover ações favoráveis com a finalidade de ampliar e de fortalecer a utilização de bioinsumos no país para beneficiar o agronegócios de produção de menor escala e uso de mecanismos alternativos de produção on farm, com o fim de subsidiar as boas práticas de cultivo e produção de bioinsumos voltadas ao agricultor, assentamentos rurais e comunidades indígenas e quilombolas, expandindo a produção de alimentos, com o estímulo à criação de biofábricas, fomentando a criação de novos produtos e tecnologias, e, aumentando a oferta de venda de produtos no mercado e para o consumo, em conformidade com o arcabouço legislativo nacional e internacional (BRASIL, 2021 e 2024)¹⁰.

Projetos de Lei e o Marco Legal de Bioinsumos no Brasil

A tendência nacional de produção legislativa precisa tratar esses novos direitos e atualizar os assuntos diversos a um novo modelo de governança pública das relações do agronegócio.

O Projeto de Lei nº 658 de 2 de março de 2021, em trâmite, em fase inicial e intermediária, correlaciona o assuntos de Bioinsumos on farm para uso próprio diametralmente a proposta de regulação do registro de fitossanitários ou popularmente chamado agrotóxicos ¹¹.

A iniciativa de proposta de lei é fundamental para empregar as técnicas legislativas voltadas à compilação de conteúdos e atualização de sistemas modernos de gestão pública. Seja qual for a opção legislativa de formato, elaboração e processamento do ato normativo é a oportunidade de trazer à tona a discussão acerca das formas de produção do agronegócio, os benefícios do uso e produção de bioinsumos para uso próprio ou em biofábricas com fins comerciais, e discutir o que de fato é o rito simplificação de processamento e registros do bio produto, otimizando etapas e favorecendo o autocontrole da proteção e da segurança do usuário, da atividade do trabalhador do campo e do consumidor, em todos os espaços do território nacional.

É imprescindível um marco legal de Bioinsumos para conferir a validade e a legalidade das atividades e práticas da agropecuária, sob o comando de normas específicas e seus regulamentos próprios. E, principalmente, separar os protocolos e o tratamento dado ao controle e registro de agrotóxico totalmente diverso do controle e registro dos bioinsumos, inclusive, pelos ministérios e nas agências reguladoras e/ou escritórios de apoio técnico ao agricultor.

A tendência mundial é a simplificação dos ritos administrativos governamentais e de empresas públicas mantendo a necessidade das exigências da conformidade e do controle dos produtos, a serem registrados já expressos em legislações federais. Ela determina a fase prévia de exigências dos documentos, com a antecipação de provas e documentos, com a finalidade de otimização de tempo razoável do procedimento, atingindo a simplificação e a desburocratização dos atos administrativos pela via da transparência da informação de dados no sistema informatizado ao público, em conformidade com a gestão pública. É importante ressaltar que, o rito administrativo simplificado não dispensa a produção de provas e contraprovas de toxicologia do produto químico agrícola, logo é importante esclarecer que as opções de atos e ritos administrativos simplificados não podem ser utilizados como subterfúgio de dispensa de provas ou arguidos como exclusões de documentos e facilitação de ritos, para abertura da produção e do comércio. Existem regras objetivas de simplificação dos atos e procedimentos administrativos, com fases prévias estabelecidas de obrigatoriedade de entrega de protocolos, estudos técnicos, avaliações de impactos ambientais, escore de classificação de substâncias e produtos de afetação da saúde humana, a validação científica de estudos com repetibilidade e as exigências de contraprovas e termos de referências técnicas de produtos, inclusive no cultivo de lavoura e na agropecuária, na produção de medicamentos e outros derivados.

A adoção do rito simplificado não significa a simplificação da exigência do controle e segurança do trabalhador na produção da agricultura e proteção da saúde do consumidor, com o uso on farm de bioinsumos.

Projeto de Lei nº 658/2021: Marco Regulatório de Bioinsumos de uso próprio

O Marco Regulatório de Bioinsumos on farm ou para fins comerciais é uma necessidade advinda de fundamentos importantes do aumento significativo de demanda de alimentos gerados pela cadeia de produção agrícola sustentável.

O Projeto de Lei nº 658 de 2 de março de 2021¹² trata do “Marco Regulatório de Bioinsumos on farm para uso próprio”, o qual dispõe sobre a classificação, o tratamento e a produção de bioinsumos por meio do manejo biológico on farm, ratifica o Programa Nacional de Bioinsumos e dá outras providências.

A partir desta proposta é importante esclarecer o conceito de Bioinsumo, para fins didáticos e pedagógicos, de forma clara e geral, sem restrições ou sigilos do que é o bioproduto e serviços concorrentes da cadeia produtiva extrativista, laboratorial e industrial. O Bioinsumos é “o uso de produtos biológicos, sustentáveis e de baixo risco ou nenhum componente químico, em que a exploração das moléculas biológicas ou vegetais e microorganismos têm interações físicas, químicas-biológicas próprias da natureza, com auto reprodução ou estimulação de processamento conduzido ou manipulado, transformando-se em um novo bioprodutos”, conforme texto literal do projeto de lei (PL, 2021). A bioprospecção é o estudo dessas interações de elementos da natureza de transformação em novos produtos de natureza microbiológica e macrobiológica, avançando em inovação e tecnologia, trazendo benefícios à saúde humana e minorando os impactos ao meio ambiente (UNIFESP, 2020; CHACUR, 2021).

A literalidade do projeto de lei 658/2021 define o conceito de “produtos, os critérios e requisitos exigidos de manipulação e processamento das moléculas e agentes microbiológicos, autorizando o manejo biológico para uso próprio com a descrição do padrão técnica adequado de conduta pelo estado da arte de cada área, define os graus e níveis de toxicológico e ecotoxicológicos, estabelece os exames de provas e contraprovas técnicas e científicas realizadas pela rede de laboratórios credenciados pelo órgão responsável do ministério.” (BRASIL, 2017).

A expansão do uso de bioinsumos nas cadeias produtivas dos agronegócios corresponde à alternativa e escolha do produtor e consumidor não concorrendo com práticas e técnicas agrícolas convencionais que requerem o uso controlado de agrotóxicos, porém, merecem uma desmitificação, esclarecimentos e mais debates sobre os riscos a saúde do trabalhador e da população brasileira, por isso, estabelecer esses espaços de esclarecimentos e discussões, em nível nacional, de forma aberta e democrática, com a academia e a sociedade brasileira¹³.

Essa iniciativa do produtor deve estar coadunada a uma visão diagnóstica técnica de adesão a planos técnicos de agronegócios, regras de experiência e técnicas convalidadas pela Ciência, abertura de informação clara e esclarecida da segurança e riscos a sociedade/usuário e consumidores, e a adoação de uma política de Estado de Defesa e Segurança do Meio Ambiente e da Saúde na agriculutura e pecuária, ainda que, trate somente do assunto da opção pelo uso ou não de bioinsumos ou outro produto químicos e afins. Sem dúvida essa opção técnica e política do “Uso de Bioinsumos on farm” ou “Uso de Bioinsumos para fins comerciais” (o que é negada a discussão e já ocorre no Brasil), recai sobre o binômio do custo-benefício global, pois o produtor e o industrial versa a contraposição dos parâmetros e produção em escala atingindo recursos naturais, inclusive com o uso de bioinsumos, logo merece regulação.

Em que pese as vantagens do uso de bioinsumos é incontestável que sobrepõe-se uma discussão de interesses econômicos e comerciais também à própria exploração da biodiversidade e dos elementos atingidos de recursos naturais.

O fato de “ser natural” ou “devivar da natureza”, não significa que estão ausentes os riscos ao meio ambiente e a segurança da saúde dos usuários e consumidores. Logo, a leitura das propostas devem sobpesar o uso de novas exigências técnicas e tecnologias da sua cultura e produção com a real proteção ambiental e atendimento a substentabilidade, negando a utilização incorreta da sigla ESG, como simplesmente um motivo de logomarca e certificação, para obter a confiança do consumidor e vender mais no mercado de consumo.

O objetivo dos trabalhos e as discussões era desvincular o assunto de Bioinsumos do Agrotóxico; vincular o mercado sobre bases biológicas; proteger o meio ambiente e a saúde humana; estabelecer conceitos e definições de bioinsumos que contemple a produção animal e vegetal; garantir a qualidade do produto sob bases de desenvolvimento econômico sustentáveis ambientalmente e socialmente nos locais de uso e produção; definir o conceito de produção de uso próprio; definir o padrão legal e jurídico de produção comercial e suas implicações nos negócios; trazer segurança jurídica aos negócios; criar vantagens ao produtor familiar, pequeno e médio produtor, grupo informal, associação e cooperativas; criar novos mecanismos de especificação de referências para os bioinsumos; adequação de registros de bioinsumos pelo produtor rural e pelas empresas; simplificar o processamento de cadastro e registro de bioinsumos, pessoas físicas ou jurídicas e estabelecimentos; aproveitar a técnica e a Ciência como fundamento da autorregulação e controle ambiental e sanitário, sob regras rígidas de certificação e contraprova de uso adequado e produção; regular uso e a circulação do produto; privilegiar a qualidade dos produtos pela certificação e selos; zelar pela produto consumido pela população e aumentar a projeção ascendente do mercado de produção agrícola e agropecuária no Brasil e em rede mundial; otimizar os trabalhos de pessoal e recursos públicos; cumprir as normas de governança ambiental e social da gestão pública, entre outros; conforme texto descritivo do PL, das portarias e resoluções, e do próprio Portal do Programa Nacional de Bioinsumos (descrito no PL 658/2021)¹⁴. No entanto, houve resistência inicial ao histórico do estado da arte da produção legislativa e da Ciência, com a oitiva das técnicas dos próprios representantes de agricultores e comunidades, o que demonstram a realidade de uma questão cultural de produção agrícola de vasta extensão também com bioinsumos, com fins comerciais e econômicos, colocando-se em segundo plano, questões como a segurança e proteção do meio ambiente, e priorizando, a produção por si para consumo interno e exportação de produtos de bioprodutos de alta qualidade e valor final alto, por algumas propriedades rurais e industrias nacionais e multinacionais. Logo, ainda que, presentes a utilização dos termos “Marco Regulatório de Bioinsumos on farm” ou “Marco Regulatório de Bioinsumos” ignoraram a usual prática mercadológica de bioinsumos, restando ao leitor e cientista atentar-se a leitura dos Projetos Substitutivos sobre os reais interesses, envolvendo a aprovação da Lei. Ainda que, esse novo modo de produzir e trabalhar tragam inúmeras vantagens do uso de bioinsumos para o controle biológicos, promotores de crescimento, regulação do uso de materiais e produtos veterinários alternativos do farmacológico e uso de bioativos; o estímulo das atividades sustentáveis e ambientais na produção agrícola, a proteção da terra e do meio ambiente, a proteção e defesa da saúde dos trabalhadores, a legalidade das relações de produção e consumo e das atividades de trabalho, a normatização e regulação da qualidade do produto e Biossegurança dos laboratórios, experimentos e biofábricas, a redução de custos, a visibilidade do cadastro dos agricultores e a certificação, o selo dos produtos e sua rastreabilidade no território nacional e nas fronteiras, e, a geração de renda e emprego ao trabalhador do campo., transcritos nas propostas de leis e relatórios.

As eventuais desvantagens resvalam sobre um problema geral de fiscalização da ilegalidade da produção bioinsumos e as irregularidades de atividades laborais do campo, a ausência de incentivos e tratamento fiscal da produção com bioinsumos, a lacuna de leis de controle dos crimes ambientais intencionalmente praticados por criminosos de contrabando, biopirataria, manipulação genética fora dos padrões da técnica e segurança ambiental, as evasões de divisas e pela própria insegurança jurídica dos contratos da produção e venda dos produtos agrícola e pecuários com bioinsumos, no Brasil e para o mundo, dentro das regras e normativas internacionais ambientais¹⁵.

Durante a tramitação do processo legislativo complexo e moroso tiveram discussão de “alguns especialistas”, foram pontuados óbices ao uso de bioinsumos: a limitação do escopo de aprovação do manejo e uso próprio (on farm) de bioinsumos pelos pequenos produtores rurais, os seus efeitos na produção, o controle e a fiscalização de eventual do desvio de finalidade do bioinsumos, o eventual desvio do uso e do comércio destes e a falta de padronização de especificações em NR, com especificações mais brandas e outras sem especificações pré-definidas pelos órgãos fiscalizadores, em defesa do meio ambiente e segurança da saúde do trabalhador e usuário (BRASIL, 2023; IICA, 2022; IICA, 2024).

É interessante que essa discussão sobre a ampliação do escopo de uso de bioinsumos on farm para o uso de bioinsumos para fins comerciais, não levou ao cerne da causa de regulação da produtividade e consumo, pagamentos de tributos e regulações de incentivos fiscais, já corriqueiro pelas práticas laboratoriais e industriais, por médias e grandes empresas nacionais e internacionais, inclusive, no Brasil. Desta forma, mantendo a lacuna do regular, fiscalizado e dos incentivos desta abertura da produção e do mercado de consumo dos bioprodutos per si de bioinsumos, em escalas maiores, pelos próprios produtores locais e internacionais. Da mesma maneira, houve pouca representatividade dos pesquisadores e cientistas ambientais para discutir sobre a regulação do uso, a defesa e a proteção do meio ambiente e a segurança da saúde dos trabalhadores, usuários e consumidores dos alimentos produzidos com os mesmos ou pela bionoculação ou produção de derivados no campo, nas biofábricas e indústrias brasileiras.

Caso altere o escopo on farm para o escopo genérico da proposta de lei certamente também se modificará o conteúdo do projeto de lei avançando e aprofundando nessas discussões de conformidade e controle de escala maior de produtividade, em biofábricas e bioindústrias, oportunizando a oitiva dos especialistas sobre suas características, especificações, abrangência de natureza jurídica de atividade, controle de qualidade e segurança das etapas de processo do bioproduto, o controle e a fiscalização de cada ramo de atividade de produção e consumo, o erro de utilização do conceito da autorregulação denotando autorização, a necessidade do aperfeiçoamento do Sistema de Informação do cadastro de informações dos produtores e do registro dos produtos, o Portal do Catálogo de Cadastro de Bioinsumos revisado sob as condicionantes exigidas pelo mercado internacional e os selos de qualidade divulgados aos interessados, empresas, instituições e sociedade, e, principalmente, os cuidados dos orgãos de fiscalização com a saúde e risco do trabalhador e com a saúde dos consumidores brasileiros; o que é uma obrigação e dever legal dos governos e do Estado. Para tanto, precisariam de um novo modelo de participação social nos debates até a aprovação final.

Neste interino dos estudos e do processamento legislativo foram criados o “Manual de Boas Práticas de Manejo Biológico on farm”, de forma concomitante, pelos trabalhos realizados pelo Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA) e por algumas Secretarias de Estados da Federação do Brasil, como informativo e orientativo aos produtores e a sociedade, para posteriormente e ao final, chegarmos a aprovação da lei posta.

Outra agravante, o Projeto de Lei descreve o rito simplificado do pedido de registro e cadastro dos bioinsumos com as exigências aos agricultores de autorização e autocontrole, mediante a informação dada pelo produtor rural, tendo em vista que se trata de bioprodutos de menor significância e nenhum impacto ambiental e a saúde humana, com a mera obrigação de especificar o custo viável suportado pelo interessado, assim, delegando as análises e o estudo técnico aos laboratórios de uma rede conveniada com o Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA), cumprindo com os princípios norteadores da boa-fé, impessoalidade, continuidade, eficiência, regularidade e controle da Administração Pública. No sentido técnico e científico algo excludente e um equívoco porque exclui a adoção do duplo cego das análises e laudos, sem a possibilidade da refratação ou convalidadação do informado pelo interessado e sem a obrigatória participação do IBAMA e ANS; hoje já alterado pelo atual governo, porém, frágil por se tratar de uma adoção temporária resolutiva, sem a regência obrigatória legal.

Sugere-se a criação do cadastro e registro de informações do catálogo dos Bioinsumos, de forma pública e transparente, no Portal do Governo Federal, com a possibilidade, inclusive de denúncias e embargos, a possíveis cadastros de potenciais e lesivos insumos contra a natureza e a saúde humana (CHACUR, 2019).

As eventuais delegações de atribuições ao Estado e Distrito Federal comportam somente o cumprimento de monitoramento de informações, com o preenchimento de lacunas e novas informações para a atualização de dados e compartilhamento de informações do Programa de Gestão de Dados Públicos protegidos pela Lei de Proteção Geral de Dados (LGP). Em situações excepcionais de eventual solicitação ou denúncia de desvio de finalidade do cadastro de bioinsumos on farm ou atos ilícitos diversos de manejo inadequado, contaminação de solo, comercialização, entre outras circunstâncias factuais ensejaria em delegação automática e imediata do dever do poder de polícia da autoridade competente local para tomar a decisão do comando da ordem legal, ou seja, exclui a responsabilidade da autoridade receptora das autorizações e credenciamentos oficiais do governo (PL, 2017). Não abordam a responsabilidade integral e solidária, respaldada pela “Teoria Integral do Risco”, inclusive não trata sobre as punições contra a autoridade que exorbitou a competência e aceitou o cadastro de um produto eventualmente lesivo ao meio ambiente e a saúde humana, somente pune um lado.

Toda essa dinâmica de raciocínio legal e pormenorizados respaldados pelos princípios norteadores constitucionais da legalidade, biossegurança e da proteção ambiental além dos princípios informativos e orientadores do capítulo da Ordem Econômica e Tributária e Segurança Pública, além do essencial comando da força de lei ordinária do Marco Legal de Bioinsumos.

Não contemplam as demandas urgentes de tipologias e classificações de bioinsumos,as normas de padrão de Controle e Fiscalização, Revisão de todas as INs e NR com as especificações de referências e outras sem especificações de referências para determinados bioinsumos, uniformização de registros de Bioinsumos e suas variadas aptidões de uso no campo, dentre outros; justificando o estrato a tratamento, por meio de Resoluções internas.

A união das bases legais e jurídicas respaldadas pelo Marco Regulatório de Bioinsumos fornece informações conceituais de natureza técnica, otimiza o uso dos recursos naturais, melhora a eficiência e segurança do manejo biológico e vegetal, aumenta a produtividade em virtude da abertura da concorrência controlada do mercado, facilita o cadastro e selo de certificação, simplifica o rito do registro estipulando etapas prévias de autocontrole mediante a comprovação prévia de documentos exigidos pelo termo de referência, estimula o interesse da descobertas científicas e inovação, diante da possibilidade da rentabilidade do agronegócios e pelo trabalho transforma o contexto social da vida humana e protege o meio ambiente, se de fato, cumprir com os protocolos e pactos internacionais.

Estudos e Discussões dos Grupos de Trabalho e do Conselho Estratégico de Planejamento e Governança e Inovação do Ministério da Agricultura, Abastecimento e Pecuária do governo brasileiro para elaboração do Marco Regulatório de Bioinsumos: possíveis soluções

O Marco Regulatório dos Bioinsumos é um gerador de riquezas pelo uso adequado de recursos naturais e pelas descobertas e inventos derivados dos trabalhos realizados pelos institutos e universidades, revelando o retorno dos investimentos em Ciência, no Brasil. Certamente, alavancará novos investimentos internacionais de interesses mútuos e em rede de colaboração de produção e segurança alimentar, em um momento crítico da Pandemia¹⁶.

O Decreto nº 10.375 de 25 de maio de 2020 instituiu o Programa Nacional de Bioinsumos e o Conselho Estratégico do Programa Nacional de Bioinsumos, com a finalidade de ampliar e de fortalecer a utilização de bioinsumos no País, para beneficiar o setor agropecuário. Entretanto, restou a competência da coordenação do Programa pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento estabelecer e firmar parcerias com órgãos públicos ou privados para a implantação, esclarecer sobre o uso e a divulgação dos bioinsumos, fomentar projetos de cooperação nacional e internacional para a promoção dos bioinsumos, analisar a legislação correlata ao tema e indicar os conflitos normativos e seus impactos na execução do Programa e na elaboração de marco regulatório, edital manual de boas práticas para as unidades produtoras de bioinsumos, assim consideradas; editar manual de boas práticas para as unidades produtoras de bioinsumos, assim consideradas biofábricas, a serem fomentadas nas diferentes regiões do País, com prioridade à pequena e à média produção; estimular as inovações na agropecuária e na produção aquícola nacional, de forma a abranger os aspectos da bioeconomia e envolver as formas organizativas de pequenos e médios produtores, incluídas as cooperativas e associações, as empresas de pequeno e médio porte e as startups, por meio da contratação de projetos para desenvolvimento de cadeias produtivas regionais; instituir e consolidar o catálogo nacional de bioinsumos; implementar estratégias nacionais que informem sobre o potencial de uso e os benefícios dos bioinsumos para a produção agropecuária, com vistas às atividades de redução dos impactos no meio ambiente e na saúde; criar ambiente favorável para o financiamento de infraestrutura e de custeio, por meio da oferta de crédito e de acesso a instrumentos econômicos que beneficiem a produção e a utilização de bioinsumos; instituir o Observatório Nacional de Bioinsumos, destinado à coleta, à sistematização e à divulgação de dados anuais sobre tendências de mercado, produção e consumo de bioinsumos; discutir e propor normas específicas de forma a considerar a particularidade dos bioinsumos e seus respectivos processos de cadastro e registro; fomentar o desenvolvimento de pesquisas que garantam a inovação e o avanço na construção do conhecimento acerca dos diferentes componentes de cada um dos eixos temáticos do Programa, mediante a edição de instrumentos específicos; promover boas práticas de produção e de uso dos bioinsumos por meio de capacitação, de treinamentos, de divulgação, de promoção de eventos, dentre outras ações, no nível nacional e internacional; e monitorar e acompanhar os resultados alcançados e subsidiar as etapas de revisão e de redirecionamento do Programa, conforme indicadores previamente estabelecidos (DECRETO, 2021 e Relatório IICA, 2024). Ainda, o debate está circunscrito a grupos internos e políticos, no trâmite legislativo.

Os objetivos do Programa Nacional de Bioinsumos, em suma, são atualizar as normas referentes aos bioinsumos, com escopo no Programa e seus registros; promover boas práticas de produção e de uso dos bioinsumos e garantir seu aperfeiçoamento contínuo e sustentável; promover campanhas periódicas de incentivo ao uso dos bioinsumos; criar e manter base de dados com informações atualizadas sobre bioinsumos e temas associados, considerados os aspectos normativos, tecnológicos, mercadológicos e de políticas públicas; apoiar processos de incubação de empresas e de pequenos negócios com foco na produção de bioinsumos e na organização de biofábricas; fomentar a pesquisa, o desenvolvimento e a inovação em bioinsumos; incentivar a adoção de sistemas de produção sustentáveis que assegurem o uso adequado de bioinsumos e elevem a renda dos produtores, principalmente com a expansão das tecnologias de sistema orgânico de produção e de base agroecológica; sistemas agroflorestais; sistema de plantio direto; recuperação de pastagens degradadas; integração lavoura-pecuária-floresta; e aquicultura sustentável; promover ações de estímulo à produção, ao processamento, à distribuição, à comercialização e ao consumo de bioinsumos; incentivar práticas e tecnologias de tratamento de resíduos sólidos para geração de insumos apropriados para uso na produção de bioinsumos; e promover o estabelecimento de especificações de referência, mediante a realização de estudos de segurança e de testes de eficiência agronômica para o registro de produtos.

A relevância da adoção do uso e produção de bioinsumos on farm é ampliar a oferta de insumos agrícolas, minorar os impactos à saúde humana e meio ambiental, reduzir custos de produção, capacitar as habilidades e competências técnicas para as atividades, estimulando e apoiando as ações e projetos científicos, tecnológicos e com inovação e propor o aperfeiçoamento da legislação para contemplar as ações de bioinsumos.

O destaque do surgimento de novos produtos e demandas advindas da dinâmica das atividades e trabalhos desenvolvidos no campo e nos laboratórios levará a um trabalho contínuo de harmonização e atualização das normas e regras. Com o enfrentamento de alguns pontos de destaques a serem tratados pela nova lei do marco regulatório de Bioinsumos e suas normativas de hierarquia inferior restarão a compatibilização ou novos cadastros e registros de bioinsumos para uso agrícola diversos da lei de Agrotóxicos e Fertilizantes, a regulação de uso e produção de bioinsumos na área animal diversamente do insumo biológico (vacinas) atendendo o registro de novos produtos de uso na alimentação animal e controle de doenças e sanitário em geral, a falta de harmonização dos termos de defesa e segurança atribuindo as garantias do controle e ausência de riscos a saúde humana, formulação de novas instruções normativas e notas técnicas, atendimento às demandas de registros de dupla aptidão dos produtos comerciais das empresas, processamento de cadastro e registro simplificado somente do uso e produção de bioinsumos on farm ou com fins comerciais, com nenhum impacto significativo comprovado pela Ciência, no sentido estrito da autorregulação, estabelecer as orientações dos procedimentos da apresentação da contraprova pelos produtores e empresários, atender o duplo cego e pareceres obrigatórios do IBAMA e ANVISA, rever as normativas e as regras da financeirização e das linhas de crédito aos produtores de bioinsumos principalmente as destinadas ao pequeno agricultor, implantar a governança estruturada e compartilhada entre os ministérios e setores do agro e ambiental, e, obrigar a análise de impacto regulatório, para final, aprovação do Projeto de Lei.

Um detalhe importante a esclarecer aos orgãos fiscalizatórios que foi excluído a AIR da proposta originária e substitutivos do texto normativo positivo de Bioinsumos, logo, por erro técnico e jurídico, não podemos dar o tratamento de Marco Regulatório de Bioinsumos, após a aprovação caberá aos governos estabelecerem suas agendas de ações de implantação e implementação da lei.

Conclusão

O Marco legal e regulatório dos Bioinsumos contemplará a ciência, as melhores práticas e técnicas, a tecnologia e a segurança jurídica das relações dos agronegócios e os diversos setores, em nível nacional e mundial.

No Brasil, existem inúmeras iniciativas de estudos, descobertas científicas e inovação de bioinsumos, porém, tal assunto, não é regulado por lei.

O Programa Nacional de Bioinsumos é a chance de promover as Diretrizes de Cumprimento das Metas e Agendas nacionais e internacionais dos programas de Governo estabelecendo a articulação de interesses coadunado com as bases dos pilares do desenvolvimento sustentável econômico e ambiental do agronegócio e principalmente em benefício da proteção do bem comum de gerações presentes e futuras do bem do Meio Ambiente da sociedade brasileira e do mundo.

É fundamental a prioridade da demanda de regulação dos Bioinsumos porque enfatiza a existência da vasta biodiversidade nacional, estabelece boas práticas de controle do uso de micro e macro biológico com total segurança, normatiza o manejo e controle das riquezas naturais do ecossistema, reforça a necessidade da defesa do patrimônio genético, favorece a adoção de práticas alternativas de soluções ambientais, reforça a fiscalização da produção de bioprodutos e de seus locais, implanta os cadastros obrigatório e ritos simplificados e cumpre com as exigências do compliance da governança pública, regula o mercado internacional, cobra tributos e controla incentivos fiscais ao pequeno agricultor, com a transparência de dados e a disponibilidade da informação pública, para todo território do país.

Esse conjunto de fatores e assuntos instigam os interesses econômicos mundiais trazendo a baila um maior monitoramento das alternativas de produção, se aplicadas as melhores práticas apontadas nos relatórios e metas de alcance da sustentabilidade e da proteção ambiental pelo setor agrícola.

Essa prática de governança institucional do Programa Nacional de Bionsumos atinge diretamente a condição dos agricultores e produtores e afeta a balança comercial e mercantil da produção agrícola e agropecuária nacional e mundial, o que revela a sua projeção nos setores no Brasil e no mundo.

A partir deste diagnóstico recomendamos a revisão das propostas legislativas para avaliarmos as eventuais contrariedades ou lacunas existentes em cada lei e entre si, destacando as necessidades de atualização e alterações legislativas para corresponder às demandas do mercado e da sociedade. Concomitante, a chamada de vários atores dos setores e ramos das ciências e a consulta pública de toda a sociedade, para formulação de propostas, pautada em evidências e com a participação social.

Nas audiências públicas os adeptos ganharam espaço discutindo a importância do uso e produção on farm de bioinsumos para uso próprio e para fins comerciais, bem como a sua relevância para a cultura e condição econômica dos agricultores e empresários, para a sociedade e para o desenvolvimento econômico e social do país, porém, sempre nesta justa oposição dos efeitos do mercado e proteção do meio ambiente e saúde humana. Ainda que, o Marco Regulatório de Bioinsumos seja uma necessidade iminente de regulação de mercado e colocar a pauta do assunto na agenda prioritária agroambiental do Brasil.

É importante, o alerta ao seu existente espaço de relevância econômica com lacunas de atendimento ambiental e social (ESG), frente às pressões de mercado das demandas mundiais.

Referências

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Decreto nº 4.074, de 4 de janeiro de 2002. Decreto de Agrotóxicos. Regulamenta a Lei n^o 7.802, de 11 de julho de 1989, que dispõe sobre a pesquisa, a experimentação, a produção, a embalagem e rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comercialização, a propaganda comercial, a utilização, a importação, a exportação, o destino final dos resíduos e embalagens, o registro, a classificação, o controle, a inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins, e dá outras providências.

Decreto nº 4.680, de 24 de abril de 2003 – Regulamenta o direito à informação, assegurado pela Lei n° 8.078, de 11 de setembro de 1990, quanto aos alimentos e ingredientes alimentares destinados ao consumo humano ou animal que contenham ou sejam produzidos a partir de organismos geneticamente modificados, sem prejuízo do cumprimento das demais normas aplicáveis.

Decreto nº 6.296, de 11 de dezembro de 2007 - Aprova o Regulamento da Lei nº 6.198, de 26 de dezembro de 1974, que dispõe sobre a inspeção e a fiscalização obrigatórias dos produtos destinados à alimentação animal, dá nova redação aos artigos 25 e 56 do Anexo ao Decreto nº 5.053, de 22 de abril de 2004, e dá outras providências.

Decreto nº 7.045, de 22 de dezembro de 2009 - Altera, acresce e revoga dispositivos do Decreto nº 6.296, de 11 de dezembro de 2007.

Decreto n° 10.468, de 18 de agosto de 2020. Altera o Decreto nº 9.013, de 29 de março de 2017 (RIISPOA), que regulamenta a Lei nº 1.283, de 18 de dezembro de 1950, e a Lei nº 7.889, de 23 de novembro de 1989, que dispõem sobre o regulamento da inspeção industrial e sanitária de produtos de origem animal.

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UNICEF. Relatório da ONU: ano pandêmico marcado por aumento da fome no mundo.

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1. Projeto de Lei nº 658/2021 (Deputado Zé Victor) e projetos substitutos sequenciais no desenvolvimento dos trabalhos até o fim do ano de 2024 e inúmeras iniciativas legislativas em sede estadual, como o acompanhado dos Estados do Rio Grande do Sul, Paraná, São Paulo e outros.

2. Acompanhamento dos dados pela fonte secundária dos “Dados Estatísticos do Ministério da Agricultura e Pecuária - MAPA”, CNA, 2020 e 2024.

3. Instituto Brasileiro de Georgrafia e Estatística (IBGE).

4. BRASIL, Lei 11.326, de 24 de julho de 2006. Estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Diário Oficial da União, dia 25/07/2006.

5. SILVA, Maria José Pinto da. Políticas Públicas para Agricultura Familiar na Comunidade do Alto Crato no Município de Humaitá - AM, sob uma perspectiva socioeconômica e ambiental. Instituto de Educação, Agricultura e Ambiente da Universidade Federal do Amazonas. HUMAITÁ-AM 2019.

6. BRASIL, Presidência da República. Decreto n° 1946, de 28 de junho de 1996. Cria o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF, e dá outras providências. Disponível em: www.pronaf.gov.br. Acesso em 24 fev. 2003. A Agricultura familiar é responsável pela produção de alimentos consumidos no mercado interno. Ela favorece a produção de orgânicos por pequenos e médios produtores, no Brasil.

7. SOARES, Adriano Campolina. A Multifuncionalidade da Agricultura Familiar. Revista Proposta, no. 87, dezembro/fevereiro 2000/2001.

8. https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/agricultura-familiar/agricultura-familiar-1.

9. BAIARDI, Amílcar. Formas de agricultura familiar, à luz dos imperativos de desenvolvimento sustentável e de inserção no mercado internacional. In: XXXVII Congresso Brasileiro de Economia e Sociologia Rural, Danilo R. D. Aguiar e J. B. Pinho (orgs), Anais... Foz de Iguaçu: SOBER, 1999.

10. BRASIL. Decreto 10.375 de 26 de maio de 2020. Acessado em 16 de dezembro de 2021 <https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/decreto-n-10.375-de-26-de-maio-de-2020-258706480>. E, textos expressos legais nos projetos de lei em andamento, em ambas as casas Câmara dos Deputados e Senado Federal, no Congresso Nacional, no Brasil.

11. Projeto de Lei nº 6299 de 12 de março de 2002. Regula Defensivos Fitossanitários(Agrotóxicos); Projeto de Lei nº 658 de 2 de março de 2021. Projeto Substitutivo em trâmite (Lei de Bioinsumos on farm). Dispõe sobre a classificação, tratamento e produção de bioinsumos por meio do manejo biológico on farm; ratifica o Programa Nacional de Bioinsumos e dá outras providências; Projeto de Lei nº 880 de 12 de março de 2021. Institui a Política Nacional de Promoção da Alimentação e dos Produtos da Sociobiodiversidade de Povos e Comunidades Tradicionais e dá outras providências.

12. Acesso em <https://www.camara.leg.br/propostas-legislativas/2271161>, disponível em 27 de novembro de 2021.

13. É importante destacar aos leitores a opção do uso de linguagem, para alguns autores é utilizado fitossanitários e para outros o uso do termo agrotóxicos, mais conhecido usualmente pelo público, o termo Agrotóxicos.

14. Esses dados e informações de domínio público, com acesso livre e gratuito aos interessados, com acesso a <https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/inovacao/bioinsumos> , 25 de novembro de 2024. Importante: sem restrições ao acesso as informações, sigilo e com total transparência, pelos governos federais, ainda que, em fases de transição e troca de governos. Do mesmo modo, a informação e transparência pelos Governos estaduais, em suas respectivas Assembléias Legislativas.

15. Essas recomendações foram entregues, de forma aprofundada, nos relatórios de produtos e materiais ao IICA, no ano de 2021, com cláusula de reserva de sigilo somente do texto literal e integral das propostas e todo o instrumento do produto, o que não impede a discussão profícua e científica do assumto e tema, pelos pesquisadores e cientistas brasileiros e internacionais.

16. Protocolo de Nagoya sobre Acesso a Recursos Genéticos e a Partilha Justa e Equitativa de Benefícios decorrentes da Utilização da Convenção sobre Diversidade Biológica.